Ґенеза поняття делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів
Управління є необхідною умовою розвитку суспільства, спільної праці людей для досягнення певних цілей у відповідних сферах і галузях діяльності. Ця діяльність здійснюється людьми — суб’єктами управління й може бути охарактеризована як цілеспрямована сукупність дій, що забезпечують погодження і координацію спільної праці з метою досягнення суспільно значущих цілей та розв’язання поставлених завдань [1, с. 5].
О.В. Кузьменко та Т.О. Гуржій зазначають, що ідеологія функціонування держави на користь людини породжує такий новий елемент їх взаємовідносин, як управлінські послуги — режим виконання обов’язків держави перед громадянами, спрямованих на створення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і свобод. Саме до таких послуг слід віднести різноманітні дозвільно-ліцензійні дії державних органів за зверненнями фізичних і юридичних осіб. Немає сумнівів, що метою існування дозвільної системи в Україні є створення гарантій для здійснення громадянами своїх конституційних прав (недоторканності особистості, її гідності, майна тощо), забезпечення громадської безпеки і порядку. Саме цією метою окреслюються контури дозвільної системи та відповідного виду адміністративних проваджень.
Аналізуючи наведені вище концепти дозвільного провадження, відповідно до яких останнє віднесено виключно до компетенції публічних органів, зазначимо, що відповідні функції державної влади, згідно з чинним законодавством, делегуються також окремими недержавними структурами. Унаслідок цього встановлена за радянських часів парадигма дозвільного провадження як різновиду виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів зазнає відчутних змін. Так, ст. 143 Конституції України передбачає можливість надання органам місцевого самоврядування деяких повноважень державної виконавчої влади. Керуючись зазначеним конституційним положенням, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» делегує виконкомам місцевих рад значний обсяг державно-владних повноважень, окремі з яких мають чітко виражений дозвільний характер. Зокрема, до них слід віднести такі: прийняття в експлуатацію розбудованих об’єктів у порядку, встановленому законодавством; розв’язання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів [2, с. 166-167].
Ці концепції делегування повноважень органів виконавчої влади побудовані відповідно до вертикалі адміністративно-правових відносин на принципах взаємного служіння суспільству та державі. Прикладом такої взаємодії може слугувати Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 року [3].
Відповідно до цього Закону, забезпечення громадського порядку та громадської безпеки в Українській державі — це завдання більшою чи меншою мірою всіх державних і громадських організацій. Однак громадяни України, відповідно до Конституції України, мають право створювати на основі Закону громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку й державного кордону, сприяти органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам. Члени громадських формувань після обов’язкового пред’явлення посвідчення мають право: вимагати від громадян дотримання правопорядку, припинення адміністративних правопорушень і злочинів, дотримання режиму державного кордону, а в разі підозри у вчиненні адміністративних правопорушень і злочинів перевіряти у громадян документи, що посвідчують особу; доставляти до правоохоронних органів, підрозділів Прикордонних військ, штабу громадського формування з охорони громадського порядку або громадського пункту охорони порядку, приміщень виконавчого органу селищної, сільської ради осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, з метою їх припинення, якщо вичерпано інші заходи впливу; встановлення особи порушника, складення протоколу про адміністративне правопорушення в разі неможливості скласти його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим; застосовувати в установленому порядку заходи фізичного впливу, спеціальні засоби індивідуального захисту та самооборони. Законом гарантовано захист життя, здоров’я, честі, гідності, майна члена громадського формування й членів його сім’ї від злочинних посягань та інших протиправних дій [4, с. 499-500].
Отже, ми бачимо, що Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 року визначені основні завдання, права й обов’язки громадських формувань та їх членів, що мають свою специфіку та проявляються у правоохоронному характері, а саме в делегуванні повноважень.
Відсутність комплексних теоретичних розробок щодо предмета і правової природи делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів, на жаль, супроводжуються законодавчою невизначеністю щодо змісту структури, місця та ролі адміністративно-правових основ делегування повноважень в органах правопорядку. Звідси цілком справедливо виникає ряд питань: у чому полягають критерії поняття делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів? Які концептуальні основи делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів? Які правові основи делегування повноважень в діяльності правоохоронних органів?
Так, до головних завдань що виконують правоохоронні органи України, належать: забезпечення державної політики з протидії злочинності, організація роботи органів правопорядку щодо охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях, запобігання й припинення адміністративних правопорушень; організація здійснення органами правопорядку профілактичних та оперативно-розшукових заходів з метою попередження, виявлення, припинення й розкриття злочинів, провадження дізнання та досудового слідства; безпосередньо здійснення роботи з виявлення, припинення, розкриття й розслідування злочинів, що мають міжрегіональний і міжнародний характер, ведення боротьби з організованою злочинністю та наркобізнесом, зі злочинами у сфері економіки; забезпечення профілактики правопорушень; участь у наукових, кримінологічних і соціологічних дослідженнях та розробці на їх основі державних програм боротьби зі злочинністю й охорони правопорядку; вживання разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій бездоглядності та правопорушенням серед неповнолітніх; організація на договірних засадах охорони майна різних власників; участь у розробці проектів міжнародних договорів України з питань боротьби зі злочинністю, забезпечення в межах своїх повноважень виконання укладених Україною договорів та ін. [4, с. 491].
Чітке призначення органів правопорядку та законодавче їх закріплення забезпечуватиме стабільність державного апарату та стабільність державної служби [5, с. 342]. На нашу думку, правове забезпечення делегування повноважень з метою підтримки його нормативної бази як юридичного засобу досягнення реальної упорядкованості системи управління та її ефективності неможливо без законодавчого закріплення прав та обов’язків керівників служб та підрозділів правоохоронних органів відносно підлеглих співробітників, що повинно призвести до упорядкування внутрішньо системних відносин у сфері управління.
О.С. Виханський наводить таке визначення стратегічного управління: «Стратегічне управління — це таке управління організацією, що спирається на людський потенціал як основу організації, орієнтує виробничу діяльність на запити споживачів, гнучко реагує та проводить відповідні своєчасні зміни в організації, що відповідають виклику з боку оточення та дозволяють отримати конкурентні переваги, що в сукупності надають можливість організації відповідати потребам споживачів у довгостроковій перспективі, досягаючи при цьому своїх цілей» [6]. Доцільно виокремити певні характерні риси стратегічного управління, що випливають з цього визначення.
Наведені риси стратегічного управління збігаються з рисами державного управління, що є похідними з визначення категорії останнього: державне управління — цілеспрямований організаційний та регулятивний вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених в Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією [7].
Тривалий час у теорії і практиці існував погляд на людину як на гвинтик механізму, «легко замінний елемент» делегування повноважень, який, по суті, є глибоко архаїчним і консервативним. Він відбиває погляди тих, хто не піднявся до розуміння сутності делегування повноважень як основи раціонального використання співробітників правоохоронних органах, які виконують свої функції та завдання.
З огляду на це ступінь розуміння значимості делегування повноважень явно недостатній. Водночас слід зазначити, що стосовно діяльності людини, яка будучи суб’єктом – керівником, здійснює керівний вплив на певний об’єкт — підлеглих співробітників, доречним є використання терміна керування. Тобто керівник керує певним колективом. Однак термін «керування» людина здійснює і стосовно неживих об’єктів — керування автомобілем. Таким чином, можна говорити про відповідність організаційно-керівної діяльності керівника структурного підрозділу правоохоронного органу щодо здійснення адміністрування внутрішньо системних управлінських відносин стосовно підлеглих співробітників.
Донедавна у вітчизняній теорії та практиці не було єдиної думки щодо визначення змісту делегування повноважень, однак нині простежується тенденція до виділення ролі менеджменту персоналу в системі раціонального використання персоналу в діяльності правоохоронних органів. Найбільш близькими до проблеми, що досліджується, можна назвати публікації провідних економістів у галузі кадрового управління персоналом, зокрема Г.В. Щокіна [8], Й.С. Завадського [9] та ін. Однак з позицій делегування повноважень і правових відносин потрібно ще багато зробити з метою створення нової парадигми соціального управління персоналом, що відповідає радикальним змінам у діяльності органів правопорядку України.