Эти рассуждения не оставляют сомнений в допустимости применения административной ответственности к трудовым правоотношениям. Кроме того, высокая эффективность этого вида юридической ответственности с точки зрения поддержания правопорядка в организации и превенции нарушений со стороны руководителя говорит о целесообразности применения норм КоАП, необходимости их дальнейшего развития, структурного обособления в тексте Кодекса.
Установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, в том числе и Трудовым кодексом РФ (далее ТК РФ), относится к ведению Российской Федерации. Поэтому в Кодексе РФ об административных правонарушениях имеется ряд статей (ст. 5.27 - 5.34, 5.40, 5.42, 5.44), посвященных правонарушениям, затрагивающим трудовые права граждан, закрепленные не только в положениях ТК РФ, но и во многих других нормативных актах. [14] Надо сказать, что нормы, регламентирующие ответственность руководителя за нарушение трудового законодательства, структурно КоАП РФ не выделяются, а "сосуществуют" в главе 5 КоАП с другими статьями, подчиненными идее охраны прав и свобод граждан. Причем очевидно, что в указанной главе преобладает тематика выборов. Соседство норм, предусматривающих ответственность за нарушение трудовых прав граждан с положениями, посвященных подготовке и проведению выборов, собраний и митингов, вероисповедания и религиозных организаций говорит о неоднородности состава 5 главы КоАП РФ, ее комплексной внутренней структуре. Соседство положений, посвященных охране трудовых прав с другими разноплановыми нормами, обусловлено их единой целью, направленной на регулирование правонарушений, посягающих на права граждан. Важность этой цели и роль административной ответственности в ее достижении подтверждается приоритетным положением пятой главы в структуре Особенной части Кодекса. Несмотря на единую цель всех статей главы 5 КоАП РФ, было бы логично все же расположить нормы, регулирующие ответственность за нарушение трудового законодательства, в отдельной главе или выделить их структурно иным образом. Выделение в структуре Кодекса норм института административной ответственности за нарушение трудового законодательства подчеркнуло бы важность этого института. В частности, применительно к предмету настоящего параграфа, это было бы исключительно полезно с точки зрения регулирования труда руководителя.
Переходя к анализу конкретных положений Кодекса, следует привести перечень административных правонарушений в сфере трудовых отношений, содержащиеся в КоАП РФ:
1. Нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ).
Многие юристы указывают на некоторую неопределенность используемого в данной статье понятия законодательства о труде и об охране труда. К примеру, А.Б. Агапов указывает на то, что согласно ст. 5 ТК РФ к трудовому законодательству относятся только акты, принимаемые федеральными государственными органами, а также указы Президента РФ. Другие нормативные акты, такие как законы субъектов Федерации, акты федеральных министерств, акты негосударственных органов, в частности, акты муниципальных органов и др. определяются ТК РФ как "иные нормативные акты, содержащие нормы трудового права". Кроме того, к трудовому законодательству не относятся локальные нормативные акты, принимаемые работодателем в соответствии со ст. 8 ТК РФ. [5] Думается, что понятия "трудовое законодательство" и "законодательство о труде", используемые в ТК РФ и КоАП РФ соответственно, можно признать идентичными. Эти рассуждения могут привести к выводу о том, что нарушение руководителем положений иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права не может являться основанием для привлечения его к административной ответственности. Указанный вывод также косвенно подтверждается установлением в КоАП РФ ответственности за несоблюдение положений коллективных договоров и соглашений, являющихся "иными нормативными актами, содержащими нормы трудового права". Вышеприведенные рассуждения говорят о невозможности использования такого эффективного средства, как административная ответственность, в случае нарушений руководителем положений актов министерств и ведомств, органов местного самоуправления, локальных нормативных актов и иных актов, содержащих нормы трудового права, что представляется серьезным упущением административного законодательства.
Думается, однако, что у законодателя не было обоснованных причин не предусматривать статьей 5.27 КоАП РФ ответственности за нарушение "иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права", а проблема заключается в неопределенности формулировок, даваемых КоАП и ТК РФ. Таким образом, можно согласиться с распространенной точкой зрения в том, что объективная сторона этого правонарушения может выражаться в нарушениях как трудового законодательства, так и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права. [15] В частности, А.И. Орлов в качестве объективной стороны этого правонарушения понимает действия или бездействие руководителя, заключающееся в невыполнении или нарушении норм действующего законодательства о труде и об охране труда в части невыполнения предписаний правовых инспекций, нарушений правил техники безопасности, невыполнения условий коллективного договора и др. [15] А.И. Орлов также указывает на негативное следствие такого широкого толкования ст. 5.27 КоАП РФ, заключающееся в том, что поскольку закон не устанавливает какой-либо градации или категории нарушений, то фактически любое из огромного количества нарушений трудового законодательства может явиться основанием для применения к руководителю административной ответственности, в том числе такого строгого взыскания, как дисквалификация.
Вышеприведенные рассуждения показывают необходимость законодательного разрешения этой неопределенности. Важность этой задачи обусловлена высокой эффективностью административной ответственности в регулировании труда руководителя с точки зрения охраны прав работников и поддержания правопорядка в организации (в отличие от дисциплинарной и материальной ответственности руководителя). Налицо также высокая общественная опасность нарушения руководителем законодательства о труде и охране труда, которая подчеркивается строгостью наказания, предусматриваемого ст. 5.27 КоАП РФ. В соответствии с положениями этой статьи нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет. Особенности применения такого взыскания, как дисквалификация, будут рассмотрены ниже.
2. Уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28 КоАП РФ).
Это правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности. К примеру, несоблюдение руководителем установленного срока вступления в переговоры по заключению, изменению или дополнению коллективного договора, соглашения квалифицируется как уклонение от участия в соответствующих переговорах. Правовые основы разработки, заключения и выполнения коллективных договоров и соглашений кроме ТК РФ закреплены в Законе РФ "О коллективных договорах и соглашениях" от 11 марта 1992 г. N 2490-1. Анализ указанных источников позволяет сделать вывод о том, что с объективной стороны это правонарушение может быть выражено в неправомерных действиях или бездействии руководителя (применительно к настоящему исследованию), создающих различные препятствия ведению переговоров о заключении коллективного договора, соглашения, а также нарушающих установленный срок их заключения.