Такого же мнения придерживаются многие российские юристы, к примеру, Е.Н. Сидоренко считает, что причинение организации или ее кредиторам ущерба в результате обоснованного риска по аналогии с причинением ущерба в состоянии крайней необходимости не могут рассматриваться как действия, совершаемые во вред организации или ее кредиторам. [19] Автор указывает на то, что КоАП РФ не содержит определения обоснованного риска как обстоятельства, исключающего ответственность, тогда как понятие крайней необходимости определено в ст. 2.7 Кодекса. При этом Е.Н. Сидоренко предлагает использовать определение обоснованного риска, даваемое уголовным законодательством. Согласно ст. 41 УК РФ риск признается обоснованным, если указанная цель не могла быть достигнута не связанными с риском действиями (бездействием) и лицо, допустившее риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда охраняемым уголовным законом интересам. Риск не признается обоснованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия. Думается, что такое понимание обоснованного риска к управленческой деятельности абсолютно неприменимо. К указанному выводу в первую очередь приводит анализ такого требования, как невозможность достижения поставленной цели иными средствами. В данном случае под иными средствами, применительно к нашему исследованию, следует понимать весь спектр управленческих решений за исключением принятого. Сложно представить себе практическую ситуацию, оказавшись в которой руководитель не будет обладать хотя бы некоторым выбором возможных путей достижения поставленной цели. Существенно в данном случае то, что эти пути могут представляться различными по степени риска и тяжести последствий, наступающих в случае реализации риска. Задача руководителя, предусмотренная его специфической трудовой функцией, заключается как раз в том, чтобы сопоставить эти факторы и выбрать оптимальное решение, определить наиболее успешную (наименее опасную) линию поведения. Эти действия включаются в понятие управления компанией и составляют большую часть ежедневной работы руководителя. Причем речь идет о действиях руководителя в пределах установленных полномочий, иначе правонарушение будет квалифицировано по другой статье КоАП РФ.
Резюмируя приведенные рассуждения, следует отметить, что из широкого поля "белых пятен" и проблем, связанных с применением административной ответственности к регулированию труда руководителя, первостепенными следует признать задачи разрешения указанных терминологических неопределенностей. Решение этой проблемы в настоящих условиях видится в тщательной проработке и закреплении в уставе организации и трудовом договоре обязанностей руководителя, а также определении перечня возможных нарушений, дающих основание к признанию управления ненадлежащим. К числу таких нарушений, например, можно отнести: необеспечение руководителем своевременного и качественного выполнения всех договоров и обязательств юридического лица, необеспечение своевременной выплаты заработной платы, совершение сделок с недвижимым имуществом предприятия вопреки интересам юридического лица, использование бюджетных средств не по целевому назначению и т.п.
Рассматривая эту статью с практической точки зрения, можно прийти к выводу о том, что привлечение руководителя к административной ответственности по основанию, предусмотренному ст. 14.21 КоАП РФ, имеет мало смысла. Очевидно, что наложение штрафа либо дисквалификация не самый лучший способ борьбы с убытками. Поэтому более разумным решением проблемы ответственности руководителей за свои управленческие действия, пожалуй, является правило п. 3 ст. 53 Гражданского кодекса. Оно предусматривает право учредителей (участников) организации потребовать от руководителя возмещения убытков, причиненных им данному юридическому лицу. Административная ответственность менее эффективна, особенно если учесть порядок привлечения к такого рода ответственности, предусмотренный КоАП РФ: дело рассматривается арбитражным судом в основном по заявлению органов управления организации. Надо сказать, что кроме руководителя организации субъектами ответственности по ст. 14.21 КоАП РФ могут быть их заместители, члены совета директоров, члены правлений, руководители структурных подразделений, то есть любые лица, исполняющие в организации управленческие функции.
13. Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ).
На практике может возникнуть путаница при квалификации правонарушений руководителя, связанная с нечетким пониманием различий составов, предусмотренных статьями 14.21 и 14.22 КоАП РФ. Различия заключаются в объективной стороне этих правонарушений. Ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ) предполагает совершение руководителем управленческих действий вопреки законным интересам организации или ее кредитора, причем эти действия могут не выходить за пределы полномочий руководителя, но обязателен факт наличия вредных последствий. Действия же, предусмотренные статьей 14.22, хотя и выходят за пределы полномочий руководителя, не всегда связаны с причинением ущерба организации или ее кредиторам. Понятно, что для определения факта выхода руководителя за пределы полномочий трудовой договор с руководителем, а также другие акты должны содержать перечень этих полномочий, а также четкое определение его трудовой функции. При этом к действиям, выходящим за рамки полномочий, будут относиться действия, которые лицо вообще не вправе совершать либо которые оно должно совершать с соблюдением установленных законом условий и порядка, оснований и форм совершения этих действий. [20] В качестве примера сделок, выходящих за пределы полномочий, можно привести сделки, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя. Понятно, что подобные правонарушения, как правило, характеризуются виной в форме прямого или косвенного умысла. Руководитель, заключая сделки или иные действия, выходящие за пределы его полномочий, знает, осознает их противоправный характер, но желает их совершения, преследуя в качестве цели, как правило, извлечение личной прибыли.
Обращаясь к практической стороне вопроса, можно согласиться с тем, что административный контроль здесь опять-таки малоэффективен. Надежные гарантии против злоупотребления полномочиями содержатся в ГК РФ. Так, согласно ст. 183 ГК РФ лицо само становится стороной сделки, т.е. несет все права и обязанности, которую оно совершило за пределами своих полномочий. В этом случае организация не становится стороной сделки, если только прямо ее не одобрит, и не несет убытков. Таким образом, юридическое лицо едва ли будет обращаться в суд за привлечением к административной ответственности своего руководителя, если оно не несет никаких убытков либо может просто расторгнуть с ним договор. [1]
Кроме указанных сложностей в различии составов таких правонарушений, как ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ) и совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ), существуют также неопределенности, касающиеся отличия этих правонарушений от других составов, предусмотренных КоАП РФ и охватываемых понятием "некачественное управление" или "превышение полномочий". Диспозиции статей 14.21 и 14.22 КоАП РФ не содержат критерии, по которым можно было бы отличать ненадлежащее управление или превышение полномочий от других многочисленных правонарушений, предусмотренных КоАП и являющихся также фактом ненадлежащего управления юридическим лицом. В качестве примера можно привести незаконное получение кредита (ст. 14.11 КоАП РФ), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ), фиктивное и преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ), нарушение законодательства об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ) и т.д. А.И. Орлов указывает на то, что в этих условиях квалификация правонарушения по ст. 14.21 или ст. 14.22 КоАП РФ возможна только в тех случаях, когда отсутствуют специальные нормы. [15]
Как уже было сказано, за нарушение законодательства о труде и об охране труда, ненадлежащее управление организацией, а также совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий, руководитель может быть подвергнут дисквалификации. Следует подробнее рассмотреть этот вид наказания, имеющий важное значение для регулирования административной ответственности руководителя. Дисквалификация, впервые появившаяся в качестве вида наказания в КоАП РФ, заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 3.11 КоАП РФ). Дисквалификацию как административное наказание следует отличать от уголовного наказания, предусмотренного ст. 47 УК РФ, предусматривающей лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Ст. 32.11 КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 ТК РФ, указывающей на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами. Кроме нарушений законодательства о труде, дисквалификация руководителя предусмотрена также в случае совершения им таких правонарушений, как фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 КоАП РФ), совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ), ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ). Видно, что составы административных правонарушений, санкциями которых установлена данная мера административной ответственности, немногочисленны. Введение такого строгого наказания обусловлено тем, что по степени общественной опасности данные правонарушения граничат с преступлениями. Это подтверждает позицию законодателя, заключающуюся в том, что несоблюдение руководителем законодательства о труде и охране труда обладает крайне высокой степенью общественной опасности.