Мирошников О.
В современных условиях все больше внимания уделяется поискам оптимальной управленческой структуры. В то же время нередко остается в стороне такой немаловажный момент как традиционные типы управленческих структур. Но ведь в управленческих процессах традиция играет не меньшую роль, чем, скажем, в процессе непосредственной трудовой деятельности. Рассмотрим же, как исторически сформировались разные типы управленческих структур.
Наиболее ранней управленческой структурой является ассоциация. В период своего возникновения эта структура представлена лишь первобытной общиной, и ее управленческая функция ограничивается почти исключительно самоуправлением. В процессе разложения первобытного общества нередко случается, что некоторые виды ассоциаций выполняют и собственно управленческую функцию. Подобное превращение происходит, например, с дружиной, которая превращается аппарат управления по мере того, как вождь превращается в наследственного монарха.
Ассоциация представляет собой сообщество организаций или лиц, объединенных общностью цели. В отличие от корпорации, ассоциацию удерживает именно равенство. Корпорация и ассоциация хорошо дополняют друг друга в государственных образованиях. Ассоциация может выступать одновременно в качестве объекта и субъекта управления. Это позволяет рассматривать ассоциацию в ряде случаев как самостоятельную структуру. В первобытном обществе родовые общины выступали в качестве самоуправляющихся ассоциаций. Полисы античного мира были самоуправляющимися ассоциациями.
В период разложения первобытного общества, события могут развиваться и по другому сценарию. Приближенными монарха становятся в этом случае не дружинники, а представители родовой аристократии. В отличие от дружинников, аристократия не склонна подчиняться диктату вождя, неохотно подчиняются ее представители и воле большинства (имеется в виду их собственное большинство; народ, который составляет абсолютное большинство в любом обществе, вообще не принимается во внимание аристократией при принятии как управленческих, так и любых других решений). Отсутствие жесткой системы подчинения создает иную, отличную от дружины и иной формы ассоциации, систему управления, которую мы называем лигой.
Впоследствии, уже в процессе существования и развития государства складывается иерархическая управленческая структура – корпорация. Члены этого объединения не равны между собой и этим неравенство, можно сказать, удерживается корпорация. Но они не просто не равны. Корпорация многоступенчата: каждая из составляющих ее ступеней (кроме, разумеется, самой высшей) подчинена вышестоящей, ей же, в свою очередь, подчинена нижестоящая. Корпорация значительно более приспособлена для того, чтобы выступать в качестве субъекта управления. Этому способствует сама ее структура – подчинение низших ступеней высшим. Но корпорации могут управлять также и ассоциациями. Пример: крестьянские общины (ассоциации) и феодальная иерархия (корпорация). В большинстве корпораций непременной фигурой является бюрократ.
Бюрократическое управление – это управление, которое должно следовать детально разработанным правилам и предписаниям, установленным властью вышестоящего органа. Обязанность бюрократа – выполнять то, что велят ему эти правила и предписания. Его свобода, действовать в соответствии с собственными убеждениями, ограничена.
Коммерческим управлением движет мотив получения прибыли. Цель коммерческого предприятия – добиться прибыли. Поскольку при помощи бухгалтерского учета успех или неудача в достижении этой цели могут быть установлены для любой из его частей, появляется возможность децентрализовать как управление, так и отчетность, не ставя под угрозу единство деловых операций и достижение их целей. Ответственность может быть разделена. Нет необходимости ограничивать свободу действий подчиненных какими-либо правилами и предписаниями кроме тех, которые лежат в основе всей деловой активности, а именно: все операции должны приносить прибыль.
Простой гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы ни перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?
Такая критика, однако, неразумна. Она не правильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение – это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическим расчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.
В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.
Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть предпринимателем не является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом. Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.
Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по организации управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.
Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчетов.
В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по организации управления четко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта, или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.
Категория власти является ключевой в любой системе знаний о политике, политической жизни. Политические теории определяют свою методологическую приверженность той или иной социологической концепции, выясняя прежде всего природу власти: ее определение, ее составляющие, способы легитимации и т.д.
Природа власти в современной политической науке интерпретируется весьма разнообразно. Одна из крайних точек зрения на власть вообще отрицает возможность, познания ее природы (Ф. Буррико, М. Крозье). Достаточно распространено представление о власти как атрибутивном свойстве любых биологических систем (М. Дюверже, Б. де Жувенель, М. Марсель). Есть сторонники и у точки зрения о наличии феномена власти только в социальных, общественных системах, как свойства, возникающего всякий раз, как только люди объединяются в социальную группу (Ж. Бюрдо, Ж. Гелорже, Ж. Лапьер).
Можно считать, что политическая наука отдает предпочтение социальной природе власти, связывая это явление с большими группами людей – классами. Однако при этом надо помнить, что понятие социальной группы в марксизме и западной социологии совпадает скорее терминологически, чем содержательно.
Общесоциологических определений власти в современной науке достаточно много. Однако большинство из них близко к определению, которое приводится в «Словаре социальных наук»:
«Власть в ее самом широком смысле означает:
способность, осуществляемую или нет, производить определенный эффект;
влияние, осуществляемое человеком или группой какими-либо средствами на поведение других людей по намеченным путям». Это определение действительно предельно широкое, и в таком виде может удовлетворить самые различные теории власти.