Многообразие форм межсекторного взаимодействия обусловлено тем, что взаимодействующие субъекты (власть, бизнес и общественные организации) выполняют различные функции. Задача властных структур состоит в поддержании общественного порядка и распределении общественных благ. Осуществление данной функции происходит посредством создания управленческого аппарата (министерств, департаментов и т.д.). Целью бизнеса является создание прибыли через различные формы организации: различные типы частных предприятий, корпораций и компаний-франчайзи. Миссией общественных организаций является репрезентация общественных интересов, формирование системы социальных ценностей.
В результате взаимодействия организаций, преследующих различные интересы, рождаются такие гибридные формы взаимодействия, как: производственные кооперативы, кредитные союзы, бизнес-объединения, политические организации, частные высшие учебные заведения, различные формы частногосударственного партнерства. К наиболее типичным формамчастно-государственного
партнерства относят частную финансовую инициативу, государственные контракты, концессионные соглашения, лизинговые соглашения, арендные отношения и государственночастные предприятия.
Преимуществом создания гибридных форм взаимодействия является исключение возможного дублирования функций различных организаций, оптимизация управленческого процесса и снижение рисков. В то же время следует учитывать, что эффективность различных форм межсекторного взаимодействия в значительной степени зависит от того, в какой степени удовлетворяются интересы каждого из участников. Для общественных организаций эффективность подобного взаимодействия в первую очередь будет определяться способностью реагировать данными формами партнерства на запросы окружающей социальной среды и общественных групп, интересы которых они призваны представлять. Для бизнеса основным индикатором успешности является экономическая прибыльность предприятия и возможность дальнейшей экспансии на рынке. Для государственных структур важным показателем успешности межсекторного взаимодействия служат улучшение схемы предоставления социальных благ, услуг и снижение государственных расходов.
На этапе становления проекты межсекторного взаимодействия заключались исключительно в индивидуальном порядке и носили несистематизированный характер. Одним из первых кейсов «формализации» подобных партнерских отношений на правительственном уровне можно считать проект частной финансовой инициативы, представленный премьер- министром Великобритании в 1992 г. Целью данного проекта стало снижение потребности государственного сектора в заемных средствах посредством привлечения частного капитала, который в обмен получает право частичной приватизации. В 1997 г. Казначейству (Министерство финансов в Великобритании) было поручено координировать работу проектов, созданных по схеме частной финансовой инициативы. В 1999 г. было разработано руководство о стандартизации проектов частной финансовой инициативы. Особое внимание было уделено необходимости усиления роли государственных управленцев, осуществляющих контроль за выполнением проектов. Функция оценки эффективности проектов была возложена на Национальную ревизионную комиссию (более подробное описание схемы осуществления проекта приведено ниже).
Кроме правовых норм, разработанных на уровне национальных правительств, значение в регулировании партнерских отношений между бизнесом, властью и обществом имеют нормы, предложенные на уровне Европейского союза [3;8]. В частности, Директива Европейской комиссии о принципах частно-государственного партнерства подчеркивает необходимость следования стандартизированным процедурам в рамках межсекторного взаимодействия для достижения высокого качества предоставляемых услуг [3]. Отдельно были рассмотрены процедуры заключения государственных контрактов в сфере снабжения, а также вопросы предоставления услуг и выполнения работ по государственным договорам. В то же время в данных документах изложены новые подходы в реализации проектов частно-государственного партнерства в условиях расширения возможностей использования современных механизмов «электронного правительства» (e-government).
К более поздним документам следует отнести предложения Европейской комиссии по частно-государственному партнерству, а именно закон Европейского экономического сообщества о государственных контрактах и концессиях [2], а также «Руководство по организации инСтитуциональных форм частно государственного партнерства», изданное в 2008 г. [4]. В данных документах подчеркивается необходимость укрепления правовых норм и процедур выбора частных организаций, установления «прозрачных» критериев для участников государственных тендеров. Восприятие межсекторного взаимодействия как многоуровневого динамического процесса, а не статической формы, объясняет проблемы его формализации, в частности разработки законодательных норм.
Правовые нормы межсекторного взаимодействия, заложенные на международном уровне, носят более широкий характер и обуславливают общие принципы взаимодействия партнеров. Основа разработанных рекомендаций определена в рамках концепции «глобального управления», суть которой состоит в смещении акцентов в решении социальноэкономических, экологических и других проблем современности с доминирующей роли государства на активное вовлечение различных общественных и бизнес — групп. Инициатором развития правовых норм межсекторного взаимодействия явились международные организации, в частности ООН. К основным принципам межсекторного взаимодействия, предложенным в качестве модели сотрудничества, поддержанной ООН, следует отнести: открытость, прозрачность, подотчетность. Стимулирующим фактором в развитии принципов межсекторного взаимодействия стали т.н. Цели развития тысячелетия (Milllenium Development Goals 2015). Их основное содержание состоит в решении глобальных проблем современного общества: снижение уровня бедности, сокращение детской смертности, поддержание экологической устойчивости и др. Формирование глобального партнерства в целях решения проблем современного общества стало одним из основных компонентов данной программы [9].
Примеры межсекторного взаимодействия (Великобритания)
Выбор Великобритании в качестве иллюстрации становления межсекторных отношений не случаен. Как отмечалось выше, это одна из первых стран, представивших проекты партнерских отношений между бизнесом и властью на систематической основе.
Позднее проекты, организованные по этой модели, стали реализовываться в других странах (Австралия, Канада, США, Индия, страны Западной Европы), а также начали практиковаться такими международными организациями, как Всемирная организация здравоохранения, Всемирный банк и Международный валютный фонд. Суть схемы состоит в обеспечении финансовой поддержки проектов частногосударственного партнерства посредством частных инвестиций. Основными сферами сотрудничества в Великобритании стали проекты по сооружению больниц, школ и объектов городского хозяйства. Реализация проектов происходит как на региональном, так и на федеральном уровнях. Задача властных структур в регионах состоит в выборе партнеров в частном секторе для практической реализации договора. Далее подписывается контракт между представителями властной структуры и консорциумом частных организаций, который создается специально для реализации проекта. Владельцы консорциума — представители инвестиционных компаний, как правило, строительная фирма, банк и сервисные службы (провайдеры услуг). Финансирование крупных проектов осуществляется посредством продажи корпоративных облигаций компании, осуществляющей проект. Финансирование небольших проектов осуществляется напрямую через банковскую систему в форме предоставления «старшей» задолженности.
Отличительной чертой схемы частной финансовой инициативы является ее долгосрочный характер, в среднем контракт заключается на 30-60 лет, в течение которого консорциум ответственен за предоставление услуг, которые ранее оказывались бюджетными организациями. Обязанностью властных структур является обеспечение соответствующими инструкциями, создание эффективной системы мониторинга достигнутых результатов. Если результаты промежуточных проверок качества выполнения проекта не соответствуют поставленным целям, государство вправе прервать договор. В случае прерывания контракта государство вступает в права собственности, в то же время несет ответственность по выплате издержек, связанных с реализацией проекта. Процедура прерывания договора носит достаточно сложный характер и на практике осуществляется крайне редко.
В системе межсекторного партнерства сторона бизнеса представлена, как правило, тремя основными участниками (юридическими лицами): холдинговая компания, компания, предоставляющая оборудование, и компания, предоставляющая услуги. Основным партнером со стороны бизнеса является холдинговая компания. Через систему вторичных контрактов в партнерские отношения включаются остальные частные фирмы, которые часто могут являться держателями акций холдинговой компании. По данным на 2001 г. в Великобритании по схеме частной финансовой инициативы было реализовано 447 проектов общей стоимостью 19,705 млн. англ. фунтов. Количество проектов в сфере здравоохранения преобладает по сравнению с другими секторами, в списке лидеров по числу проектов также образование и транспортные услуги. Среди аутсайдеров выступают такие организации, как Казначейство, Государственная служба по торговле, Таможенное и акцизное управление. С их участием было реализовано всего по одному проекту [1; 7]. На современном этапе, несмотря на имеющуюся критику предлагаемых инициатив, данные проекты по-прежнему находят широкое применение в решении социальных вопросов. Необходимость такого взаимодействия обусловливается потребностью решения стратегических задач (социально-экономических, структурных, технологических и др.), обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности, что невозможно без интеграции экономического потенциала частного предпринимательства и государства.