1. В какие статьи Конституции РФ включены юридические нормы, регламентирующие основные принципы организации местного самоуправления в РФ?
В первую очередь, в своей контрольной работе я хочу отметить статью 130 Конституции РФ: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.
Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.
В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.
Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Эта чрезвычайно важная норма Конституции РФ дает основание оценивать местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти, о которых говорится в статье 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города или иного населенного пункта. Одни из них могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их оперативные предписания.
Решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления так же обязательны для исполнения, как и решения органов государственной власти. Их деятельность, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Само создание и важнейшие функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.
Конституция Российской Федерации выделила в отдельную главу положения о местном самоуправлении. В этой главе конкретизированы положения статьи 12 первой главы об основах конституционного строя « В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института. Вряд ли можно считать, что эта модель сразу будет реализована, но она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти.
Глава 8 Конституции России уточняет государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогащая ее. Конституция сужает нормативное регулирование местного самоуправления, фиксирует основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе. Надо полагать, последнее слово здесь за соответствующими законами Российской Федерации.
Глава 8 Конституции РФ открывается Статьей 130, которая раскрывает смысл местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия местного самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки:
«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать, отменять или приостанавливать их решение, если они приняты в рамках закона. Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их перечень определяется федеральными законами, законами и другими нормативными актами субъектов Федерации.
Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. В сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых, эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как таковой.
На основании действующих законов Российской Федерации органы местного самоуправления вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их компетенции, передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления. В подготавливаемых новых федеральных актах и актах субъектов Федерации о местном самоуправлении институт муниципальной собственности получит дальнейшее развитие.
Если в части 1 статьи 130 Конституции РФ речь идет об основном содержании самоуправления, то часть 2 определяет важнейшие организационные формы самоуправления. Как, какими способами оно осуществляется? Вот вопрос, на который здесь дается ответ.
В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что единственным источником власти Российской Федерации является народ, местное самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает трактовку местного самоуправления от той, которая была в прежней Конституции Российской Федерации. Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции. Здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов самоуправления.
Не случайно в части второй статьи 130 Конституции РФ на первое место в ряду форм самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы прямого волеизъявления. Это не значит, что местное самоуправление осуществляется только или главным образом в этих формах. В Конституции РФ речь идет и о выборных и других органах местного самоуправления. Но указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает, во-первых, расширение их применения, разнообразие их видов и, во-вторых, более эффективное их использование, означающее, прежде всего создание условий для свободного выражения воли населения. Последнее особенно важно при выборах органов самоуправления. Здесь должны обеспечиваться свобода выдвижения и обсуждения кандидатур, состязательность претендентов, деловая агитация за или против них.