В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе.
Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.
Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством для управ. Именно эти нормы позволили современникам утверждать, что земские учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие "проявляют деятельность, вредную для государства". Признание же деятельности "вредной с точки зрения государственной" предоставлялось губернатору.[18]
Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.
Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.
Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.
2) Материально-финансовая база земского самоуправления.
Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.
Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы. В конце 70-х годов в письме Александру II генерал Фадеев указывал, что "земское управление нагромождалось... на казенное", "земству разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать", а главное, что "земства вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных". В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.[19]
В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства[20].
В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.
Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях и др.
Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.
Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств»[21].