Фонды располагают и распоряжаются огромными финансовыми ресурсами, подчас сопоставимыми с некоторыми статьями государственного бюджета. Очевидно, это обстоятельство неоднозначно: масштабы и возможные социальные последствия вызывают оправданный вопрос о соотношении фондов как института гражданского общества и государства. Этот вопрос касается даже не контроля, а власти: кому при таких значительных масштабах деятельности фондов в определенных сферах общественной жизни принадлежит приоритет и, стало быть, власть - негосударственным фондам или государству. Одновременно возникает вопрос и о подотчетности негосударственных фондов обществу. Этот вопрос актуален не только в бедных обществах, в которых действуют (напрямую или через слои филиалы) богатые заграничные фонды, подчас способные конкурировать с государством в реализации отдельных направлений социальной, научно-образовательной или культурной политики.
Проблеме соотношения правительственной (государственной) социальной помощи и частной благотворительности уделял специальное внимание Дж.С. Милль еще во времена, когда частная филантропия не получила полномасштабного на уровне общества в целом институционального развития. Между правительственной помощью и частной благотворительностью имеются существенные различия. Главное из них заключается в том, что правительственная помощь носит государственный характер, сориентирована на интересы государства, подчас именно конъюнктурные, и интересы конкретных людей при этом часто действительно не принимаются во внимание [7, с. 371]. В этом несомненное достоинство государственной помощи: она может быть безличной (и оттого восприниматься как бездушная), но она обязательна. Она должна быть непременной, поэтому обеспечение неимущих, настаивал Милль, должно зависеть от закона, а не от частной благотворительности. Про старую благотворительность, т.е. благотворительность, которую Милль наблюдал, он говорил, что у нее нет возможности для планомерности и систематичности: в одном месте много, в другом - мало. Но то же можно сказать и о современной благотворительности: она не претендует на всеохватность, хотя порой и способна на нее5.
Милль предъявлял особые требования к государству относительно непременности помощи неимущим. Его аргументация была по-своему неотразимой: "Поскольку государство по необходимости должно содержать неимущего преступника, пока он отбывает свое наказание, то не делать того же для бедняка, не совершившего никакого преступления, значит вознаграждать за преступления" [7, с. 374]. Так что государство должно помогать неимущим. Другое дело, что эта, как и всякая другая, помощь должна быть рациональной. Миллю принадлежит важная формулировка, которую можно было бы назвать "прагматическим правилом" благотворительности:
"Если помощь предоставляется таким образом, что положение лица, получающего ее, оказывается не хуже положения человека, обходившегося без таковой, и если к томуже на эту помощь могли заранее рассчитывать, то она вредна; но если, будучи доступной для каждого, эта помощь побуждает человека по возможности обходиться без нее, то она в большинстве случаев полезна" [7, с. 373]. По сути дела, для Милля это и было основным регулирующим ограничением филантропии. А что сверх помощи неимущим, то, как не непременное, но только желательное, может быть уступлено частной благотворительности: в отличие от государственной помощи она может позволить себе делать различие между отдельными случаями действительной нищеты, чтобы кому-то помогать, а кому-то нет: помощь, идущая от частной благотворительности. избирательна, здесь важно лишь, чтобы распределители помощи не брали на себя функции инквизиторов и руководствовались рациональными мотивами. а не капризом [7, с. 374].
Сколь ни проницателен был Милль, формулируя "прагматическое правило" помощи, он не увидел существенной практической разницы между государственной помощью и частной филантропией. Нет нужды обращать внимание на то, что аргумент "от преступников" не убедителен, а только остроумен и, безусловно, моралистичен: государство обращает внимание на преступников и окружает их вниманием пенитенциарных учреждений не инициативно, а вынужденно, в ответ на произведенные ими противоправные действия. Неимущие и нуждающиеся не провоцируют таким образом внимание государства, и они не настолько опасны, как преступники. Существо дела в другом. Как показывает разнообразный опыт, именно на ниве государственной помощи, независимо от характера государственной системы имеют место самые крупные злоупотребления, и чем "государственнее" государство, т.е. чем меньше оно контролируется обществом, тем больший масштаб приобретают злоупотребления. Злоупотребления встречаются и в деятельности частных благотворительных фондов; однако обычно более строгий контроль со стороны попечительских советов фондов, а также фискальных служб государства эффективно блокирует такие нарушения. К тому же частные филантропические фонды не зависят от государственного бюджета. Они более маневренны и оперативны в оказании помощи, в особенности программной, и, как уже говорилось, менее подвержены конъюнктуре.
Роль частной благотворительности в западной истории XX столетия трудно переоценить. Именно активная деятельность филантропических фондов привела к снижению радикализма в политической борьбе, находившейся в зените в XIX веке [8, с. X]. Было бы упрощением представлять дело таким образом, что фондам путем финансовых вливаний удалось задобрить политических активистов народной оппозиции и сбить накал политической борьбы. С самого начала фонды Н. Рокфеллера, Д. Карнеги, затем Г. Форда стремились к научной обоснованности своей активности. Эти крупные промышленные и финансовые магнаты приложили все усилия, чтобы организационная сторона филантропии была рационализирована не меньше, чем известная им экономическая деятельность. В ходе развития благотворительных фондов фактически произошла организационная революция, благодаря которой постепенно сформировалось новое пространство общественной практики, где в основе принятия решений и оценки их исполнения лежит экспертиза профессионалов, а не тех, кто осуществляет общее управление или исполняет решения [8, с. 13].
В другой статье на эту тему [9] я уже отмечал, что во второй половине прошлого столетия в деятельности американских филантропических организаций произошли значительные перемены, обусловленные переворотом во взглядах на филантропию. Ее предназначение связывается с усовершенствованием общества: абстрактное еще для кого-то "благо ближнего" наполняется конкретным смыслом блага сограждан, блага общества. Смысл филантропии усматривается в распределении не просто потребительских благ, а средств, с помощью которых люди сами могут достичь (приобрести) потребительские блага. Такое понимание общественной миссии филантропии предполагало ее перестройку как общественно значимой и целенаправленной деятельности на принципах научности, технологичности, планирования и контролирования результатов. Исходя из новейших результатов развития конкретных ("позитивных") социальных наук, организаторы филантропии (а это были главным образом крупные частные фонды) попытались применить в этой сфере принципы социальной инженерии, предполагавшие формулировку проблем в терминах объективно фиксируемых критериев, определение поддающихся контролю целей и тщательный выбор средств, обеспечивающих достижение конструктивных практических результатов. При этом предполагалось, что тсхнологизация филантропии не подменяет мило-сердности: филантропия принципиально нереволюционна, а она не должна разрушать существующий порядок ради нового порядка - жизнь меняется силами самих людей, а не активистов-филантропов, филантропы лишь инициируют эти изменения.
Благодаря своей многопрофильности фонды в Америке первой трети XX столетия стали выполнять по отношению к образованию, науке, культуре те функции, которые в Европе традиционно исполняло государство. Более того, в политическом плане широкое развитие филантропических фондов в Америке можно рассматривать как демократическую реакцию на закрытость для общества государственной машины, в которой ключевые роли принадлежали судам и партиям. Основание фондов открывало новый путь - в обход государства - к власти, как способности воздействовать на социальные процессы.
Более всего дискуссии относительно социальной значимости частной филантропии развились на рубеже 70-х годов. К этому времени в полной мере проявились как положительные, так и отрицательные тенденции социально и социально-политически ориентированной филантропии. Начиная с Карнеги и Форда филантропические фонды использовали свою огромную мощь для развития здравоохранения, образования, искусств. Широкие гражданские движения за равные политические и социальные права в Америке 50-60-х годов привели к тому, что в деятельности крупнейших фондов (Форда, Рокфеллера, Карнеги), приоритеты политики которых стали определять леволиберальные интеллектуалы, возобладали идеи коренного реформирования общества6. Но к чему это привело? С 60-х годов адепты таких фондовых политик сделали благополучие одним из обязательных прав человека. Это в совокупности с расширенными программами государственной социальной помощи привело к тому, что в США выросло несколько поколений людей, привыкших к зависимости и не желающих социальной самостоятельности. Фонды всячески стремились к расширению размеров материальной компенсации неимущим, в этом проводимая ими линия немногим отличалась от социальной политики государства, провозгласившего курс на создание "общества всеобщего благоденствия", что только укрепляло социально-классовые перегородки. Одновременно проводимые этими фондами просветительские и образовательные программы для этнокультурных меньшинств, внешне вполне прогрессивные, реально способствовали размыванию традиционных для этих меньшинств ценностей и обострению свойственных им социально-экономических и социально-психологических (например, связанных с идентификацией) проблем. В какой-то момент фонды - эти могущественные институты гражданского общества -оказались в роли политических таранов, способных изнутри расшатать американскую систему.