Весной 1997 года, когда российское правительство приступило к работе в обновленном составе и посты первых заместителей В. Черномырдина заняли А. Чубайс и Б. Немцов, реформирование социальной сферы было провозглашено одним из приоритетных направлений. В этом нет ничего удивительного: к тому времени социальные расходы (с учетом дотаций общественному транспорту и жилищно-коммуналь-ному хозяйству) составляли свыше половины всех расходов консолидированного бюджета и внебюджетных фондов.
Обострение бюджетного кризиса, отчетливо обозначившееся к тому времени, в значительной мере было предопределено нереформированностью отраслей социальной сферы, где масштабы неэффективного и социально неоправданного расходования средств достигли гигантских масштабов. Стало очевидным, что без проведения глубоких структурных реформ в социальной сфере невозможно дальнейшее улучшение общеэкономической ситуации в стране. Вместе с тем, оглядываясь на прошедший год, приходится признать, что правительству так и не удалось на практике приступить к осуществлению глубоких структурных преобразований в отраслях социальной сферы, связанных с изменением механизмов их финансирования. Почему так получилось и какие уроки необходимо извлечь из опыта 1997 года?
Можно сказать, что постсоциалистические страны с переходной экономикой демонстрируют три модели социальной политики. На мой взгляд, обращение к этим моделям позволяет лучше понять характер проблем, с которыми Россия сталкивается сегодня в социальной сфере.
Первая модель характерна для стран Центральной Европы (прежде всего Польши, Венгрии и Чехии). Эти страны сравнительно легко и быстро преодолели период финансовой нестабильности в самом начале переходного периода и избежали период затяжной высокой инфляции. Они смогли избежать резкого снижения налоговых поступлений, порождаемого длительной высокой инфляцией (эффект Танци), и благодаря этому сохранили государственные доходы на сравнительно высоком уровне (40-50% ВВП).
Такой уровень поступлений в бюджет и внебюджетные фонды позволил большинству этих стран не только предотвратить снижение, но и добиться существенного роста социальных расходов в процентах к ВВП [1, 2]. Вместе с тем, как показывает ряд исследований [3, 4], уровень налоговых изъятий здесь оказался существенно выше, чем в странах с сопоставимым уровнем экономического развития. Это превратилось в существенное препятствие для достижения высоких темпов экономического роста и сокращения отставания от развитых стран.
Снижение налогового бремени в этих странах потребует в том числе и уменьшения ассигнований на социальные цели, поскольку значительная их часть, как и в большинстве стран переходной экономики, используется неэффективно. И проведение структурных реформ, обеспечивающих рационализацию социальных расходов, создает условия для сокращения данных ассигнований без ущерба для уровня реальной социальной защищенности населения. Однако именно в силу относительно благополучной экономической ситуации, сложившейся благодаря тому, что здесь смогли избежать глубоких финансовых потрясений в начале перехода к рынку, социально-политические условия для проведения структурных реформ оказываются не вполне благоприятными. В ситуации относительного экономического благополучия сложно сформировать политический консенсус вокруг масштабных структурных реформ, которые, обеспечивая условия для более быстрого роста уровня жизни в среднесрочной перспективе, ущемляют интересы влиятельных социальных групп на раннем этапе их проведения. Таким образом, в данной группе стран структурные преобразования в социальной сфере, скорее всего, будут проходить медленно и непоследовательно. В долгосрочной перспективе это может негативно сказаться на темпах экономического роста и роста уровня жизни населения.
Вторая модель социальной политики стран переходной экономики диаметрально противоположна первой. Она характерна для тех государств, которые пережили длительные периоды высокой инфляции и в полной мере испытали на себе эффект Танци в виде резкого падения налоговых поступлений в процентах к ВВП. К их числу относятся прежде всего республики Закавказья и Средней Азии. К концу периода высокой инфляции уровень доходов расширенного правительства в процентах к ВВП в большинстве из них снизился в 2-7 раз по сравнению с дореформенным уровнем и колебался в пределах 5-25% ВВП [1, 5]. Налоговые изъятия в процентах к ВВП в этих странах продолжали оставаться на низком уровне даже после завершения финансовой стабилизации.
В соответствии со снижением общего объема государственных доходов происходило и сокращение расходов на социальные цели. Как правило, оно не сопровождалось целенаправленными мерами структурного характера, обеспечивающими более рациональное использование имеющихся средств, и поэтому происходило болезненно, с немалыми политическими и социальными издержками. В ряде случаев, например в Грузии и Таджикистане, целые отрасли социальной сферы практически лишились государственного финансирования и всецело зависели от негосударственных источников поступления денежных средств. Вместе с тем, как показывает пример жилищной и пенсионной реформы в Казахстане и единовременного повышения на 5 лет пенсионного возраста в Грузии, социальные реформы структурного характера в ситуации столь глубокого кризиса всей социальной сферы уже не сталкиваются с серьезным политическим сопротивлением и при наличии достаточной воли руководства страны могут осуществляться быстро и последовательно.
Положение, в котором оказалась Россия к началу 1997 года, иллюстрирует третью, промежуточную модель социальной политики в переходной экономике. За период высокой инфляции поступления з консолидированный бюджет и внебюджетные фонды в России сократились в процентах к ВВП на относительно небольшую величину: с 36,8% ВВП в 1992 году до немногим менее 33% ВВП в 1997 году. Усилия правительства, направленные на достижение финансовой стабилизации за счет сокращения бюджетного дефицита, привели к тому, что государственные расходы уменьшились за тот же период примерно на 10% ВВП, т.е. в гораздо больших масштабах, чем доходы. Расходы на социальные цели сократились в реальном выражении. Однако в связи с резким увеличением доли социальных расходов в совокупных расходах расширенного правительства их уровень в процентах ВВП не только не снизился, но даже несколько возрос. Можно сказать, что отличительной чертой социальной политики первых лет широкомасштабных преобразований было стремление компенсировать повышением доли ресурсов, направляемых на социальные цели, отсутствие или недостаток реальных реформ, направленных на повышение эффективности системы социальной защиты. В результате уже в 1995 году государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации обремененным крайне дорогостоящими и нерациональными обязательствами социального характера. И в 1995 году в связи с необходимостью резкого сокращения государственных расходов впервые за годы реформ не только прекратился рост доли социальных расходов в ВВП, но и обозначился процесс их сокращения.
При отсутствии необходимых структурных реформ основным проявлением кризиса социальной сферы, отличавшим положение в России от большинства стран Центральной Европы, стало существенное и растущее превышение социальных обязательств государства над возможностями их финансирования. Это выразилось в нарастании задолженности по пенсиям, которая к началу 1997 года достигла 17 трлн руб., задолженности по выплате пособий на детей (около 10 трлн руб.), пособий по безработице (около 2 трлн руб.) и огромной задолженности бюджетов всех уровней организациям образования, здравоохранения и культуры.
Подобные проявления кризиса несомненно усилили в обществе осознание необходимости серьезного пересмотра социальной политики. Особенно ярко это вылилось в активизации забастовочного движения в первой половине 1997 года, когда число забастовок и количество их участников превзошло уровень всего предыдущего года. При этом наибольший размах забастовки приобрели в отраслях социальной сферы -образовании и здравоохранении. Стало очевидно (и 1997 год это подтвердил с особой остротой), что простым увеличением ассигнований без смены механизмов и направлений расходования средств проблемы социальной сферы решены быть не могут.
Иными словами, ключ к решению проблем - в структурных реформах, которые обеспечили бы перераспределение ресурсов социальной сферы в пользу более эффективных и социально ориентированных направлений расходования. Именно это и послужило отправной точкой для формирования принципиально новых политических решений в социальной сфере, которые были представлены российским правительством весной 1997 года.
Вместе с тем важно подчеркнуть, что Россия, в отличие от стран, испытавших периоды макроэкономической нестабильности в более острых формах, все еще имеет достаточно значительные возможности финансирования социальных расходов. Это позволяет предотвратить стихийные структурные изменения в социальной сфере. С точки зрения перспектив социальных реформ особенность промежуточного положения России среди стран с переходной экономикой заключается в том, что относительно умеренные масштабы финансовой дестабилизации создали известные общественно-политические предпосылки для проведения комплексных социальных реформ, но не обеспечили автоматизма претворения в жизнь связанных с ними структурных сдвигов.
Осуществление структурных преобразований, затрагивающих государственные социальные трансферты, в таких условиях требует помимо политической воли немалых организационных усилий и продуманной стратегии, учитывающей политические и социальные ограничения. Именно в этом ключе и хотелось бы проанализировать основные уроки 1997 года в сфере социальных реформ.
Пожалуй, с наибольшей остротой структурные проблемы проявили себя в сфере социальных пособий и льгот. Здесь, как ни в какой другой отрасли социальной сферы, обнажился конфликт между объемом финансовых обязательств государства и реальными возможностями их финансирования. Число категориальных льгот, установленных лишь федеральным законодательством, превысило 150 при наличии более 230 категорий граждан, пользующихся льготами. С учетом же льгот и выплат. установленных на территориальном уровне, общее число социальных выплат и льгот превышает 1 тыс., а численность лиц, претендующих на их получение, приближается к 100 млн человек. Суммарные обязательства по этим выплатам в 1997 году оценивались приблизительно в 350 трлн руб., что во много раз превышало реальные возможности их финансирования.