· система дошкольного образования играет важную роль в социально-экономической жизни, прежде всего в силу того, что право на беспрепятственное устройство детей в детские сады выступает необходимым условием обеспечения возможности участия в трудовой деятельности родителей воспитанников, которые, как правило, находятся в наиболее продуктивном для такого рода деятельности возрасте;
· возможность свободного устройства ребенка в дошкольное образовательное учреждение выступает важным фактором при планировании рождения женщинами репродуктивного возраста. В Послании Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию от 10.05.2006 года, в связи с необходимостью решения демографической проблемы, было указано на то, что региональные и местные власти должны обеспечить потребности в детских садах и ясельных группах;
· с начала 90-годов продолжается процесс сокращения количества дошкольных образовательных учреждений, в результате которого в настоящее время остро ощущается нехватка мест в указанных учреждениях. По данным, приводимым в исследовании Е.В. Буслова, З.П. Дацинской («Особенности регулирования образовательных отношений на уровне дошкольного образования»// См.: Ежегодник российского образовательного законодательства. –М. 2006. с.85) в 2005 году в Российской Федерации было около 10 млн. детей в возрасте до семи лет, из них посещали дошкольные образовательные учреждения и соответствующие структурные подразделения только 40% детей. При этом, число детей, стоящих в очередях превышало 1 миллион, что прежде всего связано с сокращением числа дошкольных образовательных учреждений на территории Российской Федерации.
Наличие проблемы нехватки мест подтверждается также информацией из регионов. Так, например, в разделе 1 Областной целевой программы «Развитие дошкольного образования в Челябинской области на 2006-2010 годы», утвержденной Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 22 декабря 2005 года № 1991 констатируется, что на территории Челябинской области с перегрузкой сверх санитарных нормативов функционирует 51 процент учреждений от общего числа дошкольных образовательных учреждений. В перегруженных группах содержится 94108 (67 процентов) детей. При этом, наряду с общим дефицитом мест в дошкольных образовательных учреждениях существует их избыток в отдельных сельских населенных пунктах, обусловленный не только общим снижением количества детей, но и низким уровнем доходов населения, когда некоторые семьи не имеют возможности оплачивать содержание ребенка в детском саду.
В разделе 1 Областной целевой программы «Развитие образования Курской области на 2007-2010 годы», утвержденной Постановлением Курской областной Думы от 14 декабря 2006 г. N 243-IV ОД также констатируется наличие проблемы обеспечения доступности дошкольного образования, что связано с тем, что с 1992 года не ведется строительство детских садов. Численность детей, стоящих на учете для устройства в дошкольные учреждения области, ежегодно возрастает. Охват детей дошкольным образованием в области составляет 45,7% от общего количества детей дошкольного возраста. Очередность в устройстве в детские сады области превышает 8 тыс. детей.
Важно отметить то, что ни Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», ни «Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ», утвержденная Правительством РФ от 15 апреля 2009 г. к сожалению не содержит каких – либо показателей, отражающих эффективность деятельности органов государственной власти субъектов федерации в сфере дошкольного образования, что не будет обеспечивать должного уровня внимания к проблемам дошкольного образования при всей важности данного сегмента образования.
Учитывая изложенное полагаем возможным сформулировать некоторые предложения, могущие лечь в основу построения модели нормативного правового регулирования дошкольного образования на современном этапе:
· необходимо расширение полномочий родителей (законных представителей) и общественных организаций, выражающих их интересы в управлении дошкольными образовательными учреждениями, определении условий и содержания дошкольного образования, в контроле за уровнем подготовки и переподготовки работников учреждений дошкольного образования;
· нормативные правовые акты, при регулировании деятельности дошкольных образовательных учреждений должны предполагать обязательный публичный характер деятельности указанных учреждений дошкольного образования, включающий публичную отчетность в деятельности указанных учреждений.
· в целях обеспечения заинтересованности органов региональной власти и местного самоуправления в развитии и совершенствовании дошкольного образования в интересах граждан, проживающих на соответствующих территориях полагаем необходимым дополнение Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» таким показателем как «количество детей дошкольного возраста, посещающих дошкольные образовательные учреждения и (или) группы кратковременного пребывания в соотношении с общим количеством детей дошкольного возраста, проживающих на территории субъекта федерации».
2.2 Правовая неурегулированность вопросов в области ДОУ
Вопросы правового регулирования ДОУ являются предметом обсуждения уже не одной научно-практической конференции. Их эффективное решение в современный период должно основываться на комплексном подходе, поскольку нормативно-правовое регулирование, в соответствии с действующим законодательством должно осуществляться на федеральном и региональном (субъект РФ) уровнях. Такое комплексное решение требует, с одной стороны, дифференцированного подхода, основанного на четком разграничении вопросов компетенции всех участников правотворческого процесса, с другой стороны, необходим и унифицированный подход, обеспечивающий функционирование единой системы, в данном случае – в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов. Достижению такого сбалансированного подхода во многом способствует не только качество нормативно-правовой базы федерального уровня, но и своевременность ее разработки.
В отношении последнего тезиса следует отметить, что до сих пор на федеральном уровне остается нерешенным вопрос о принятии «документа о документах» – Закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации». Это привело к тому, что субъекты РФ в течение длительного периода самостоятельно выстраивали систему правовых актов региона и, следовательно, независимо друг от друга устанавливали порядок документирования деятельности органов государственной власти, что в конечном результате оказало влияние и на процесс управления в Российской Федерации в целом. Сложившееся в центре представление о том, что система нормативно-правовых документов Российской Федерации складывается из документов федеральных органов государственной власти и управления, привело к тому, что в 1996 г. был принят проект указанного федерального закона без включения в систему нормативно-правовых актов РФ в качестве подсистемы правовых документов субъектов РФ. И, хотя принятие данного закона ограничилось лишь первым чтением, это свидетельствовало о соглашении с данной концепцией. На практике это выразилось, в частности, в реализации всем известного 122-го Федерального закона, когда отсутствие комплексного подхода к поэтапной разработке документов как федерального, так и регионального уровня в соответствии с их иерархией и технологией разработки и принятия привело в ряде регионов к сложным социальным последствиям.
Немаловажными для правового регулирования ДОУ являются вопросы, связанные с разработкой и утверждением унифицированных систем документации. Отсутствие таких унифицированных систем, отражающих деятельность органов государственного и муниципального управления в сфере социального обеспечения, занятости населения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественных отношений и т. д., негативно сказывается как на стороне, предоставляющей эти услуги в той или иной сфере, так и на потребителях – населении. Отсутствие унифицированных систем документации приводит к тому, что если в федеральном законе предусматривается норма о документальном подтверждении чего-либо, то в дальнейшем в результате ее «конкретизации» на каждом из уровней – федеральном (в подзаконных актах), региональном (в законах и подзаконных актах субъектов Федерации), а затем на уровне органа местного самоуправления (в соответствующем правовом акте) – она трансформируется в довольно-таки представительный перечень документов. При этом при установлении очередных видов и разновидностей документов учитываются исключительно интересы соответствующего ведомства, а все тяготы по сбору и предоставлению «пакета документов» перекладываются на плечи юридических и физических лиц.
Кроме того, специалисты федеральных органов, расположенных на территории субъекта Федерации, отмечают, что эффективности их деятельности мешают постоянно меняющиеся формы документов и требования, предъявляемые к их составлению, исходящие из центральных федеральных структур. Отмечается несогласованность в регламентации организации работы с документами и внутри ведомств. Например, в нормативно-методических документах, разрабатываемых для федеральных структур, расположенных на территориях субъектов РФ, могут содержаться предписания, обязывающие осуществлять учет и регистрацию документов определенной категории одновременно в двух структурных подразделениях.