Поэтому наиболее важным шагом, предпринятым государством в сложившейся ситуации, стало принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, как основного документа, регламентирующего отношения в сфере исполнения государственного бюджета. Кодекс внес существенные изменения в сложившуюся практику деятельности учебных заведений в финансовой сфере и требует нового взгляда на организационно-экономический механизм их функционирования.
В соответствии с основными положениями кодекса все внебюджетные средства, получаемые образовательными учреждениями от осуществления самостоятельной деятельности, объявляются доходами бюджета. Отсюда следуют два принципиально важных момента:
1) движение внебюджетных средств должно осуществляться через систему Федерального казначейства;
2) расходование внебюджетных средств осуществляется учебными заведениями, хотя и формально самостоятельно, но и в соответствии с утверждаемой учредителем сметой и строго по статьям расходов бюджетной классификации.
Таким образом, оба этих положения существенно ограничивают права образовательных учреждений по распоряжению средствами, которые в соответствии с действующим законодательством находятся в его самостоятельном распоряжении или в собственности. В результате таких нововведений образовательное учреждение лишается возможности хранить внебюджетные средства на счетах в коммерческих банках (в том числе на депозитах, что прямо запрещается Бюджетным кодексом) и получать проценты по вкладам, привлекать кредитные ресурсы банков. Кроме того, бюджетная классификация не предусматривает расходование средств для осуществления предпринимательской деятельности (например, приобретения ценных бумаг), уплаты налогов и др. Вся деятельность учебного заведения, приносящая доходы, становится проблематичной.
Тем не менее, недостаток бюджетных средств требует развития внебюджетной деятельности. Для стимулирования приносящей доходы деятельности учебным заведениям предоставлены налоговые льготы. В первую очередь они направлены на развитие платной образовательной деятельности и на реинвестирование доходов на цели обеспечения и развития образовательного процесса. Практика показывает, что учебные заведения широко используют налоговые льготы, направляя получаемые средства не только в образовательный процесс, но и на цели, зачастую прямо не связанные с образованием. Однако, хотя государство и не сокращает пока действующий в настоящее время набор налоговых льгот, сложно ожидать расширения притока дополнительных внебюджетных средств в систему образования, поскольку имеющиеся на сегодняшний день источники таких средств практически исчерпаны. Приносящая доходы деятельность является лишь дополнением к бюджетному финансированию и не может возместить его недостаток, поскольку не превышает 25% от его общего объема. Конечно, отдельные образовательные учреждения имеют доходы на уровне, превышающем бюджетные средства, однако это лишь исключение, подтверждающее общее правило -привлечение дополнительных источников финансирования в действующих экономических условиях является фактором, в значительной степени ограниченным'. Это обусловлено следующими обстоятельствами:
1) в законодательстве предусмотрены пределы для государственных
образовательных учреждений на коммерческое обучение специалистов по
наиболее дефицитным и пользующимся спросом специальностям;
2) платежеспособный спрос населения и коммерческого сектора
на платные образовательные услуги определяется общей экономической
ситуацией в стране и не может постоянно расти в условиях отсутствия
положительной динамики развития. При этом реально ожидать сокращения
повышенного спроса на наиболее дефицитные в настоящее время
специальности по причине насыщения рынка труда;
3)в производственном секторе экономики нет достаточных источников для
финансирования подготовки кадров, за исключением средств (довольно ограниченных) на повышение квалификации персонала;
4) коммерческое использование объектов собственности, закрепленных за
образовательным учреждением, не получило существенного развития. Так, по
данным статистики, в высшем образовании (наиболее динамичный сектор
образования) в аренду сдается не более 2% имеющихся площадей;
5) законодательно установленный запрет на разгосударствление
и приватизацию объектов системы образования по существу не позволяет
реализовать излишние, неиспользуемые или используемые не по назначению
здания, сооружения, оборудование с целью направления полученных средств в
систему образования.
Поэтому с учетом названных факторов дальнейшее развитие внебюджетного финансирования, скорее всего, достигнуто быть не может.
В этих условиях особую актуальность приобретает проблема совершенствования действующего организационно-экономического механизма образования. Основные направления государственной политики в области экономики образования на федеральном уровне связаны с:
1) переходом от принципа содержания образовательных учреждений за счет средств бюджета к государственной поддержке в размерах, определенных на нормативной основе;
2)совершенствованием и углублением автономии образовательных учреждений в сфере экономики — расширением самостоятельности в распоряжении ресурсами, в том числе средствами бюджета, осуществлением различных видов деятельности, в том числе приносящей доход, расширением прав в сфере распоряжения переданными объектами собственности;
3) созданием действенной системы государственных гарантий
поддержки образовательных учреждений и критериев ее применения к
образовательным учреждениям независимо от форм собственности;
4) распределением расходов по поддержке образования между бюджетами
различных уровней.
Основным принципом реформирования системы финансирования является создание условий для обеспечения возможности финансирования учебных заведений из бюджетов различного уровня на основе нормативов. При этом каждый бюджет обеспечивает «наполнение» определенной части нормативов.
В условиях реформирования системы общего образования финансирование этой системы осуществляется по следующим направлениям:
- выделение средств из федерального бюджета целевых трансфертов в
регионы. Эти трансферты предназначают для поддержки реализации
федерального стандарта образования в виде обеспечения федеральной
части норматива финансирования образования;
- выделение средств из региональных бюджетов на обеспечение
региональных особенностей системы общего образования субъектов
Российской Федерации (климатического положения, региональных
тарифов на электроснабжение, уровня цен на материалы и услуги);
- выделение средств из муниципальных бюджетов на обеспечение
нормального функционирования образовательных учреждений.
Федеральные нормативы финансирования образования должны устанавливаться ежегодно Законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Эти нормативы представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на одного учащегося. При расчетах этот показатель используется в среднегодовом значении.
Величина норматива определяется как размер общественно необходимых затрат в данных конкретных условиях. При этом норматив обеспечивает учреждению возмещение всех его материальных и приравненных к ним затрат, расходов по формированию фондов оплаты труда, созданию необходимой материально-технической базы, фондов производственного и социального развития. Выделение средств для их обеспечения осуществляется в порядке, установленном для исполнения бюджета. Средства выделяются регионам целевым образом (на цели образования) и распределяются между образовательными учреждениями пропорционально количеству учащихся (или в ином установленном порядке, исходя из необходимости сохранения нормативного характера распределения). Аналогично средства должны выделяться и образовательным учреждениям федерального ведения.
Расходование выделенных по нормативам бюджетных средств осуществляется образовательными учреждениями самостоятельно, исключительно на нужды обеспечения образовательного процесса, в соответствии со статьями действующей бюджетной классификации. При этом сметы образовательным учреждениям должны устанавливаться одним показателем общего объема (с распределением финансирования по кварталам) без выделения расходных статей. Отчет о расходовании бюджетных средств предоставляется в органы управления образованием в разрезе всех статей бюджетной классификации. На этой основе должна строиться и финансовая часть образовательной статистики.
Движение региональных бюджетных средств должно осуществляться в аналогичном порядке (если иное не будет установлено законодателем соответствующего региона) при обязательном сохранении нормативного характера распределения. Чрезвычайно важно при этом создание прозрачного механизма распределения бюджетных трансфертов на образование в зависимости от образовательной политики регионов.
В области внебюджетных источников основными направлениями дальнейшей работы являются:
1) создание у предприятий и организаций, потребителей квалифицированных
кадров специалистов, источника финансирования подготовки этих
специалистов. Такой источник может быть сформирован посредством
предоставления налоговой льготы предприятиям и организациям в размере до
1,5% выручки от реализации продукции, выполненных работ и оказанных услуг
для направления этих средств на оплату обучения молодежи в аккредитованных
образовательных учреждениях профессионального образования;