Информационная подсистема обязательно должна иметь в своем распоряжении организации, работающие по определенным установленным правилам и процедурам. При несоблюдении этого условия возникают существенные риски искажения «картины» качества образования. Кроме того, могут возникать различные конфликты, связанные с доступом мониторинговых структур к объектам оценки и запрашиваемой информации, перегруженностью системы образования различными внешними обследованиями, что может вносить помехи в образовательный процесс, отвлекать дефицитные человеческие и материальные ресурсы.
Учитывая, что организации информационной подсистемы зачастую будут собирать информацию непосредственно на объектах оценки, важно не допускать дублирования в этой работе и минимизировать неизбежные потери. Поэтому одним из условий допуска организаций к сбору информации в сфере образования (помимо квалификационных и тому подобных требований) становится открытый доступ к собираемой информации и возможность ее использования в расширенном формате для оценки качества образования в интересах различных групп потребителей. При этом мониторинговые структуры должны нести ответственность за ее достоверность. В перспективе целесообразно создать единый информационный портал ОСОКО и обязать сертифицированные мониторинговые структуры передавать получаемую информацию в его распоряжение. Такой шаг позволил бы резко снизить совокупные общественные затраты на информационное обеспечение ОСОКО, создал бы условия для необходимой верификации получаемых данных.
Вторым элементом ОСОКО в рамках данной концепции является экспертная подсистема, представляемая различными консалтинговыми структурами, имеющими в своем распоряжении необходимые аналитические службы, обладающими опытом работы с информационными потоками ОСОКО и зарекомендовавшими себя в глазах потребителей. Собственно, именно организации экспертной подсистемы ОСОКО осуществляют реальное взаимодействие с подсистемой потребителей информации о качестве образования. В большинстве случаев потребителей интересует не столько сама информация о качественных характеристиках системы образования или отдельных ее элементов, сколько обоснованные предложения по решению той или иной конкретной задачи (будь то выбор детского сада для ребенка или выбор региона, обладающего нужным потенциалом в сфере образования для крупного бизнес-проекта).
Возникает вопрос о целесообразности какого-либо контроля за работой экспертной подсистемы ОСОКО. На наш взгляд, такой необходимости нет. В отличие от информационной, экспертная подсистема не должна иметь обязательного прямого контакта с системой образования, так как в своей деятельности она будет главным образом опираться на ресурсы информационной подсистемы ОСОКО и поэтому может стать более открытой и развиваться достаточно свободно на конкурентной основе. В эту подсистему могут приходить (и уходить из нее) заинтересованные организации, которые будут нарабатывать необходимый опыт и авторитет в зависимости от удовлетворенности потребителей их деятельностью.
По сути, именно экспертная подсистема обеспечивает доступ потребителей к инструментам ОСОКО. При этом необходимо отметить, что представленная выше структура ОСОКО является достаточно общей функциональной структурой. Она не исключает совмещения в рамках одной организации различных функций (например, мониторинговой и экспертной), или, например, прямой работы потребителей (имеющих необходимую квалификацию) непосредственно с информационной подсистемой ОСОКО, минуя экспертную подсистему. Все эти возможности не противоречат приведенной структуре, так как при этом любой субъект будет действовать по правилам, установленным для соответствующей функциональной подсистемы ОСОКО.
Точно так же мы никоим образом не исключаем того, что инструментами ОСОКО будет активно пользоваться (и уже пользуется) сама система образования в лице органов управления образованием и образовательных учреждений. ОСОКО может представить им уникальный материал для формирования своих программ развития и повышения конкурентоспособности на рынке образовательных услуг, для привлечения инвестиций.
Третий и, возможно, важнейший элемент ОСОКО представлен на схеме концепции так называемыми регуляторами ОСОКО. Задача регуляторов состоит в выработке и нормативно-правовом оформлении совокупности правил деятельности всех агентов, осуществляющих свою деятельность в рамках ОСОКО. Это относится прежде всего к информационной подсистеме, но не только к ней. Необходимо определить права, обязанности и ответственность мониторинговых организаций, входящих в информационную подсистему, а также объектов оценки и потребителей. Регуляторами ОСОКО, на наш взгляд, должны выступать не только законодатели, но и общественно-государственные структуры, особенно в тех секторах образования, которые связаны с оценкой качества профессионального образования, системой квалификаций и т.п.
Определение и систематизация задач правового регулирования ОСОКО, их периодизация в части первоочередных и среднесрочных действий в этой области представляют собой в совокупности крайне важную, но и весьма сложную проблему. В то же время от ее грамотного решения во многом зависит эффективность ОСОКО как системы, способной в равной мере либо сыграть ключевую роль в повышении конкурентоспособности российской экономики за счет превращения системы образования в мощный ресурс развития человеческого потенциала, либо стать дорогостоящим и бесполезным экспериментом.
В.В. Спасская,
начальник Управления координации
и правового обеспечения надзора и
контроля в сфере образования
Рособрнадзора
Начиная с 80-х годов ХХ века многие развитые страны (в том числе США, Великобритания, Австралия, Голландия и др.) предпринимают серьезные попытки соотнести результаты функционирования образовательных систем с запросами общества (потребностям инвесторов, в том числе государства профессиональных сообществ, налогоплательщиков).
В последние годы проблема качества образования оказалась и в центре внимания российской общественности. Одной из приоритетных задач современной российской образовательной политики является создание моделей организации контроля качества образования и формирование нормативной базы для Общероссийской системы оценки качества образования (ОСОКО). Создание такой системы диктуется необходимостью обеспечения, с одной стороны государственных гарантий на получение образования, с другой - законных интересов потребителей в качественном образовании, то есть этот вопрос относится к сферам, в которых общественный и государственный интерес, определяемый потребностями в подготовке образованных, высококвалифицированных специалистов, и частный интерес правообладателей, которые посредством реализации своего права на образование стремятся к социализации и профессиональной самореализации, в значительной степени совпадают.
Выбор модели системы оценки качества образования, форм и процедур контроля в значительной степени зависят от общеправового контекста, в котором осуществляется образовательная деятельность, в том числе от формата законодательного разграничения полномочий органов государственной власти различных уровней, образовательных учреждений в этой сфере.
Следует заметить, что в последние годы в законодательстве об образовании в этой сфере произошли значительные изменения. В период с 2002 по 2007 годы было внесено около 200 законодательных инициатив, принято более 20 федеральных законов, внесших изменения в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
При этом внесенные в данные законодательные акты изменения коснулись в основном следующих вопросов:
В 2002-2003 годах были, главным образом, затронуты различные вопросы осуществления образовательной деятельности (государственные образовательные стандарты, федеральные перечни учебников, расширение перечня образовательных программ, реализуемых образовательными учреждениями начального, среднего и высшего профессионального образования; использование дистанционных технологий и т.п.).
В 2004-2006 годах уточнялись полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, а также статус образовательных учреждений (организаций). Были приняты следующие федеральные законы:
-Федеральный закон от 22.08. 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
-Федеральный закон от 29.12. 2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»;