При авторитарных и, тем более, тоталитарных режимах президентская власть часто приобретает многие черты режима личной власти. В демократических странах глава государства служит одним из ведущих гарантов незыблемости конституционных основ политической системы. Не менее важно и то, что каждому типу государственного правления соответствует определенный тип президентства с его особыми ролевыми функциями.
В условиях президентской республики президент, совмещая полномочия главы государства и главы правительства, должен быть эффективным политическим лидером, который непосредственно руководит правительственной политикой. При полупрезиденсткой республике президент, не будучи главой правительства, нередко выступает в ответственной роли арбитра в отношениях между кабинетом министров и парламентом. Парламентарная республика наделяет президента статусом "первого гражданина", имеющего высокий моральный авторитет и представляющего свою страну во многих официальных актах государственной власти. Однако, при любых моделях президентства на главе государства лежит особая ответственность за сокращение законности, согласия и стабильности в обществе.
Пост президента является основополагающим, но лишь одним из составных элементов института президентства. Для того, чтобы этот институт занял подобающее ему место в политической системе, необходимы прежде всего прочная конституционная база производства и широкая общественно-политическая поддержка президентской власти.
В основном законе и других правовых нормах должны быть максимально четко и полно определены статус главы государства, его полномочия и пределы этих полномочий. Придание президентской власти институционального характера, невозможно без тщательной правовой регламентации взаимоотношений президента с правительством, парламентом, местными органами власти. Институт президентства предполагает также наличие отлаженной организационно-управленческой структуры президентского аппарата, эффективной процедуры принятия решений, устойчивых морально-этнических норм для тех, кто занимает высший официальный пост в государстве.
Возникновение тех или иных систем правления в различных странах обусловлено многими факторами. Значительный отпечаток на этот процесс накладывают особенности исторического развития страны, специфика ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в периоде разработки и принятии конституции. Большую роль в выборе систем правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается, вся конструкции государственной власти и управления.[30]
В силу этого в одних странах утвердилась парламентарная система правления, при которой функции главы государства исполняет конституционный монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках правительство, подотчетного парламенту. А в других - возобладало мнение линия на создание сильной президентской власти, уравновешенного другими политическими институтами или преходящей по своим полномочиям законодательную и судебную власти на современной политической карте мира есть и такие окраины, которые вообще обходятся без президента, что еще раз подтверждает все многообразии форм государственности.
Институт президентства в нашей стране возник в бывшем Союзе в 1990 году, не имея аналогов в отечественной истории. В России пост президента был введен на основании референдума 17 марта 1991 года. Первый Президент РФ был избран 12 июня 1991 года. Президент РФ является главой государства (ст. 80 Конституции РФ). Разделение властей предусматривает координацию усилий различных ветвей власти и их взаимодействие в установленных Конституцией РФ пределах и формах.
Основная роль по обеспечению взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента, который согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. При этом конституционная модель президентской республики в Российской федерации и принципы взаимодействия властей выглядят таким образом, что путем "сдержек" и "противовесов" обеспечивается воспрепятствование превращения института Президента в режим личной власти, неподконтрольной народу или способной игнорировать иные ветви государственной власти России. Проблема заключается в том, чтобы наполнить эту модель реальным социальным содержанием и юридически и фактически игнорировать общество авторитаризма".[31] Необходимые для этого правовые условия в действующей Конституции имеются. Как бы ни были широки полномочия Президента, они не беспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других федеральных органов государственной власти, а отношения Президента и органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ характеризуется не только правами, но и взаимной ответственностью. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах. В силу этого он получает мандат доверия от всего населения России. Вместе с тем, парламент России, в лице своих палат на основании ст.ст. 93 и 102 Конституции может отрешить Президента от должности, а на основании ст. ст. 103, 111, 117 - поставить вопрос о доверии исполнительной власти - Правительству и его Председателю. В свою очередь, полномочия Президента по Конституции позволяют ему на основании ст.ст. 84, 111, 117 распустить одну из палат Федерального Собрания - Государственную Думу и назначить внеочередные парламентские выборы в нижнюю палату парламента.
Правительство РФ формируется Президентом (ст.ст. 83, 11 Конституции РФ), но для назначения Председателя Правительства необходимо согласие Госдумы (ст.ст. 103, 111). Согласно ст. 117, Дума может выразить недоверие Правительству, в связи с чем Президент ставится перед дилеммой - объявить об отставке Правительства, или не согласиться с решением Государственной Думы. Если же палата в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент обязан либо оставить Правительство, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117).
Согласно ст. 90 Конституции, Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен аннулировать нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции РФ.
Возложенная на Президента функция главы государства и круг его полномочий фактически означают, что он контролирует всю федеральную исполнительную власть. Все государственные служащие, от федеральных до местных, должны неукоснительно выполнять его решения.
Итак, Президент в системе власти занимает особое положение. Неверно видеть в нем только главу исполнительной власти. "Президент - глава всего российского государства, центр системы "сдержек и противовесов".[32] Он не только руководит правительством, всей исполнительной вертикалью, но и активно участвует в законодательном процессе, обладая правом законодательной инициативы, отлагательного вето. Наконец, Президент имеет отношение и к отправлению правосудия, ему принадлежит право помилования и право на участие в формировании судейского корпуса. Президент - единственное должностное лицо, наделенное такими полномочиями, уникальная фигура на российском государственном Олимпе.
§ 3. Парламент в системе разделения властей.
При рассмотрении проблем оптимальности соотношения законодательной и исполнительной властей общей исходной посылкой для исследователей разных стран является следующее: конгресс (парламент, национальное собрание) принимает законы, а президент (правительство, кабинет) их исполняет, проводит в жизнь. А "баланс властей, как показывает опыт его поддержания в разных странах, может быть далеко не всегда стабильным".[33]
Парламентский контроль над деятельностью президента в условиях полупрезидентской республики имеет свою специфику, так как за деятельность правительства в первую очередь отвечает перед законодателями глава кабинета министров (Правительство). Нои при полупрезидентской республике глава государства не остается без сферы парламентского контроля.
Парламент:
1. Контролирует деятельность президента через представителей парламентских фракций, входящих в правительство.
2. Имеет право выразить вотум недоверия главе правительства, назначенному президентом.
3. Решает вопрос об объявлении войны в случае нападения на страну и принятия президентом ответных мер.
4. Утверждает или не утверждает законопроекты, внесенные премьер-министром и поддержанные президентом.
5. Продолжают свою деятельность в период чрезвычайного положения, объявленного президентом, утверждает или не утверждает продление чрезвычайного или осадного положения.
6. Имеет право выдвинуть против президента обвинение в совершении действий, которые могут привести к его отставке.
В странах с полупрезидентской системой правления парламент вправе выразить вотум недоверия главе кабинета. С другой стороны, при полупрезидентсткой республике у парламента появляются дополнительные возможности для контроля над деятельностью главы государства через находящееся у власти правительство. В силу того, что в кабинет министров входят представители партийных фракций. Располагающих большинством в парламенте, они постоянно согласовывают свои действия с позициями своих депутатских фракций. В итоге законодатели могут через своих представителей в правительстве контролировать многие действия президента, поскольку большинство его указов должно быть контрассигновано премьер-министром или скреплено подписями других министров.