В практическом плане наиболее плодотворным представляется подход к анализу процесса формирования российской внешней политики как результата сложного взаимодействия различных групп интересов, так или иначе воздействующих на государственные структуры и институты, отвечающие за внешнеполитическую деятельность государства. В этом свете внимание прежде всего привлекают интересы, присущие тем или иным группам государственной бюрократии, а также армии, военной промышленности, ведущим отраслевым лобби и другим экономическим группировкам. Более или менее цельная картина формирования российской внешней политики может получиться, если удастся сопоставить внешнеполитические установки России и интересы крупных социальных групп и элитных кланов, имеющих возможность воздействовать на процесс выработки и реализации внешней политики.
Подобная ситуация не является чем-то уникальным и свойственным только России. Она в той или иной степени присуща большинству государств мира. Различия между ними заключаются скорее в масштабах расхождения интересов различных группировок, представляющих общество и элиту, в наличии или отсутствии общественного консенсуса по внешнеполитическим проблемам. В западной политической науке была даже разработана «модель бюрократической политики», согласно которой линия государства на международной арене есть результат сложного взаимодействия различных группировок в государственном аппарате. Эта модель не без успеха применялась и для анализа советской внешней политики.
«В самом общем виде, - писал, например, чешский исследователь И. Валента в книге, посвященной анализу процесса принятия решения о введении советских войск в Чехословакию в 1968 г., - основной тезис политико-бюрократической парадигмы можно сформулировать следующим образом: внешнеполитические акции Советского Союза, как и других государств, не исходят от одного-единственного субъекта (правительства), который рациональным образом максимально обеспечивает интересы национальной безопасности или защищает любые другие ценности. Наоборот, такие акции являются результатом процесса политического взаимодействия («перетягивания каната») между несколькими субъектами-акторами». Такой подход, в свою очередь, ставит вопрос о наиболее влиятельных «группах интересов» в России и их внешнеполитических установках.
Основные «группы интересов» в России и их внешнеполитические установки
Категория «группа интересов» относится к наиболее эффективным исследовательским инструментам современной политической науки, позволяющим раскрыть мотивацию деятельности основных политических субъектов, в том числе и государства, а также в ряде случаев механизмы функционирования властных институтов. Вместе с тем в научной литературе существует широкий спектр различных трактовок этой категории, есть разница и в терминологии. Отсутствует четкий и общепризнанный критерий для определения различия между такими терминами, как «группа интересов», «институционализированная группа интересов» и «группа давления», не всегда согласуются принципы включения тех или иных политических субъектов, например политических партий, в «группы интересов».
В дальнейшем термин «группа интересов» будет использоваться в этой главе для обозначения крупных социальных групп, члены которых имеют существенные общие интересы; групп, структурирующих общество по вертикали и, как правило, сопряженных с теми или иными сегментами экономической или бюрократической системы, а также важнейшими государственными институтами. Такие «группы интересов» имеют как массовую, так и элитную компоненты, охватывают, как правило, сотни тысяч, а чаще - миллионы человек. В свою очередь, верхушечный слой таких групп, входящий в элиту, можно определить как «группу давления», сопряженную с соответствующей «группой интересов», непосредственно выражающую конкретные, присущие ей интересы, отстаивающую их в институтах власти. В соответствии с принятой в данной главе терминологией политические партии не рассматриваются автоматически как «группы интересов» или «группы давления», хотя, по сути, некоторые из них выполняют именно такую роль. К ним относится, например, Аграрная партия, созданная специально для защиты интересов элитной части российского аграрно-промышленного комплекса.
Разумеется, далеко не все «группы интересов» современной России имеют четко выраженные внешнеполитические установки. Так, уже упоминавшийся аграрно-промышленный комплекс заинтересован не столько в том или ином внешнеполитическом курсе России, сколько в высоких импортных пошлинах на продовольствие. Однако главный, стратегический интерес АПК - крупные государственные дотации и льготы сельскому хозяйству. В этом плане он, например, является соперником ВПК и армии, которые также претендуют на максимальное государственное финансирование. С похожими установками выступают российские производители товаров народного потребления, испытывающие острые трудности в связи с массовым импортом такого рода продукции и заинтересованные в протекционистской политике государства.
Вместе с тем в первой половине 90-х годов в российском обществе сформировались две основные категории «групп интересов», стремящихся влиять на выработку и реализацию стратегических внешнеполитических установок.
К первой из них относятся армия, военно-промышленный комплекс и сопряженные с ними бюрократические структуры, научно-исследовательские центры, высшие учебные заведения и др. Их политическое влияние определяется несколькими факторами. Прежде всего это высокий уровень милитаризации российского общества, унаследованный от бывшего СССР. В российской печати проскользнули данные о том, что к так называемому военному электорату, чьи основные источники существования связаны с указанными институтами и структурами, относится примерно 40 млн. человек. Так, по опубликованным данным, военнослужащие и члены их семей, имеющие право голоса, насчитывают около 9 млн. человек, примерно столько же -работники военно-промышленного комплекса со своими семьями, военные пенсионеры - 20 млн. человек и т.д. Со взглядами и интересами соответствующих социальных групп власть не может не считаться, особенно во время важных предвыборных кампаний. Кроме того, в условиях острого политического противоборства, характерного для России в первой половине 90-х годов, вооруженные силы могут рассматриваться как некий ключевой фактор в том случае, если такое противоборство приобретет силовые формы. Об этом свидетельствует, в частности, исход октябрьских событий 1993 г. в Москве.
Политические установки и интересы этих групп как на массовом, так и на элитарном уровне определяются во многом социально-экономическим положением, в котором соответствующие производства и отрасли, а также вооруженные силы оказались после распада СССР. В последние десятилетия существования Советского Союза стратегия развития страны формировалась во многом под влиянием представления о том, что военная машина страны должна быть готова к вооруженному противоборству с основными мировыми «центрами силы» - США, НАТО, Японией и Китаем. В итоге сложилась мощная военная промышленность, сконцентрировавшая вокруг себя основные высокотехнологические отрасли, а также многочисленные вооруженные силы.
Значительные изменения в международном положении России после краха коммунистического режима, прежде всего прекращение конфронтации, требующей колоссальных затрат ресурсов, поставили под сомнение сам raison d'etre (смысл существования) огромного военно-промышленного комплекса, бывшего ядром советской экономики, а также вооруженных сил в том виде, в каком они сложились в послевоенный период. Реформы, начатые в 1991 г., сопровождались крупномасштабным сокращением военных расходов и уменьшением дотаций военной промышленности. Перевод большей части военных предприятий на рыночную основу, трудности конверсии, неконкурентоспособность значительной части продукции гражданского назначения, производимой российскими высокотехнологическими отраслями, болезненно сказались и на жизненном уровне соответствующих социальных групп, и на их общественном престиже.
Значительная часть генералитета и армейского офицерства, руководящий состав военной промышленности и соответствующих правительственных ведомств выступают за такую политическую и военную стратегию, которая возвратила бы им утерянные в ходе реформ позиции, престиж и влияние, способность бесконтрольно распоряжаться огромными материальными ресурсами. А для этого требуется возвращение к конфронтации, наличие военной угрозы, нейтрализовать которую можно только мощной военной силой. Последняя рассматривается как главный фактор безопасности страны и ее статуса великой державы Запад воспринимается как враг, покушающийся на российские природные ресурсы, стремящийся помешать возрождению России, лишить ее политического влияния на пространстве бывшего СССР, превратить в свой сырьевой придаток. К принципиальным задачам внешней политики, по мнению этих слоев и групп, относится восстановление в перспективе единого государства на территории бывшего СССР, а в ближайшем будущем - создание там военного блока. Поэтому ставится вопрос о сохранении крупной армии, способной вести как локальные, так и «большие» войны. Ядерное оружие считается не только средством сдерживания агрессии, но и инструментом обеспечения российских интересов на международной арене. Критически оценивается высшее руководство России - его обвиняют в недостаточном внимании к обороне страны, более того, в сознательном развале военного и военно-промышленного потенциала. Неслучайно расширение НАТО трактуется как источник непосредственной военной угрозы России и яркое проявление антироссийских устремлений ведущих государств Запада. Так, генерал И. Родионов незадолго до своего назначения министром обороны[1] писал: «Благодаря «антивоенному» прозападному курсу правительства и антипатриотической позиции определенной части средств массовой информации у отдельных слоев населения сложились искаженные представления об армии, военной безопасности страны, необходимости укрепления ее обороны... Сейчас мы ориентированы лишь на готовность к ведению военных действий в локальных войнах, вооруженных конфликтах «низкой интенсивности» и в миротворческих акциях. О крупномасштабной войне теперь говорить не принято. Она, по мнению современных политиков, нам не угрожает...»