Однако этот Договор всех проблем устройства государства решить не смог, не снял вопроса о суверенитете республик, не ослабил напряженности между центром и регионами. Практика его реализации оказалась достаточно противоречивой. Республики Ингушетия, Чечня и Татарстан не подписали Договор. Башкирия подписала его с особым протоколомприложением. Татарстан провозгласил, что находится с Россией в отношениях "ассоциированного членства". Ряд республик заявили о своем праве отказаться от применения федеральных законов, приостанавливать их действие и даже денонсировать Федеративный Договор в одностороннем порядке.
Историческую роль в формировании Федерации, безусловно, сыграла Конституция РФ 1993 года, закрепившая конституционную природу Российской Федерации. Не случайно, что после сентябрьско-октябрьских событий 1993 года претерпевший серьезные изменения проект Конституции в части регламентации федеративного устройства уже не содержал положений о наличии у субъектов Федерации статуса "суверенных государств", об институте гражданства в республиках в составе Российской Федерации10.
Таким образом, в самом тексте российской Конституции отсутствует норма, предоставляющая республикам исключительное право на установление собственного гражданства, напротив, определяется федеральный характер российского гражданства. Прежде всего, это касается закрепленного в статье 6 Конституции РФ принципа единого и равного гражданства, независящего от каких-либо оснований приобретения, согласно которому все лица, имеющие российское гражданство, обладают одинаковым конституционно-правовым статусом независимо от времени и способов приобретения гражданства на всей территории России.
Обращает внимание в самом конституционном тексте положение пункта «в» статьи 71, относящее к исключительному ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также гражданство в Российской Федерации. Речь здесь идет не о гражданстве республик, а о гражданстве в Российской Федерации.
Сравнительный анализ таких фундаментальных конституционных положений с аналогичными законодательными нормами Советского Союза свидетельствуют о сохранении преемственности в подходе к вопросу о единстве общегосударственного гражданства11.
Однако статья 2 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 года с последующими изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 года и 6 февраля 1995 года12 закрепляет, что "граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики", то есть имеют гражданство республики.
" Со дня образования российского федеративного государства (1918-1922 гг.) и до распада СССР (1921-1991 гг.) признавалось единое гражданство. Существовавшее утверждение о том, что в Советском Союзе было тройное гражданство (гражданство СССР, гражданство РСФСР (союзных республик) и гражданство автономных республик) на практике не имело существенного значения, так как, в частности, от имени РСФСР (в том числе и ее автономных республик) во всех сферах жизни, как правило, выступал Советский Союз со своим единым гражданством. 12 ВВС РФ. 1992, № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.
Такое положение, на наш взгляд, серьезно нарушает конституционный принцип равноправия субъектов Федерации, еще раз подчеркивая "исключительность" этого вида субъектов в рамках одной единой Федерации. Поскольку конституционное равноправие субъектов Федерации предполагает их политико-правовую равноценность, предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности13.
Кроме того, следует отметить еще одно неоднозначное положение указанного выше Закона, согласно которому при определении принадлежности к гражданству Российской Федерации наряду с федеральными актами действуют и применяются акты законодательств республик в составе Российской Федерации.
Общеизвестно, что наличие гражданства субъектов Федерации в федеративном государстве не относится к числу обязательных параметров его функционирования. Например, если в Федеративной Республике Германии все земли могут иметь свое гражданство, то в Канаде вообще отсутствует гражданство членов Федерации, а в Индии лишь один штат в силу исторических условий, обладая особым политико-правовым статусом, закрепленным в федеральной Конституции, имеет собственное гражданство.
Ряд зарубежных федеративных государств предусматривают в качестве основания для приобретения гражданства вступление в гражданство члена Федерации при условии, что лицо, ходатайствующее о приобретении гражданства субъекта, отвечает требованиям, предусмотренным федеральным законодательством.
Особого внимания заслуживает опыт США, где наряду с федеральным гражданством признается гражданство штата. Согласно Конституции США (разд. 1 XIV поправки) устанавливается, что все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами Соединенных Штатов и того штата, где они проживают. А в соответствии с разделом 2 ст. 4 Конституции США гражданам каждого из штатов предоставляются все привилегии и льготы граждан других штатов.
Союзный Конституционный Закон Австрии более явно исходит из идеи первичности гражданства субъекта Федерации, определяя в ст. 6, что с приобретением гражданства земли приобретается федеральное гражданство. При этом каждый гражданин Союза имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли. Подобным образом решается вопрос в Основном Законе ФРГ, в соответствии с которым каждый немец имеет в каждой земле одинаковые гражданские права и обязанности.
С точки зрения подхода к вопросу о едином гражданстве представляет определенный интерес швейцарская модель федерализма, которую можно определить как "различие в единстве". Согласно Федеральной Конституции Конфедерации швейцарских кантонов институт гражданства присутствует в трех видах: гражданство города или Коммуны, гражданство кантона и гражданство Конфедерации.
Такое понимание гражданства в самой старой европейской федерации обусловлено прежде всего историей ее образования, не типичной для других европейских государств. В ее основу была положена идея достижения согласия по поводу учреждения гражданских публичных институтов14. Исторически гражданство города или коммуны автоматически влечет обладание гражданством соответствующего кантона и самой Конфедерации. Хотя надо признать, что в настоящее время вопросы, связанные с приобретением и утратой гражданства, регламентируются специальным федеральным законом.
В любом случае, несмотря на многообразие существующих подходов к пониманию гражданства субъектов Федерации, в большинстве федеративных государств устанавливается общее правило, согласно которому гражданство субъектов Федерации является производным от гражданства Федерации. Именно Федерация призвана определять правовые основы по вопросам гражданства ее субъектов. Это обосновывается прежде всего требованиями сохранения целостности и суверенности единого федеративного государства.
Специфика развития федеративных отношений в Российском государстве обусловила существование на практике, наряду с гражданством Российской Федерации, гражданства республик. Об этом свидетельствуют республиканские конституции, устанавливающие институт собственного гражданства. Предполагалось, что российские граждане, проживающие на территории соответствующей республики, могут в добровольном порядке стать ее гражданами, а могут и уклониться от республиканского гражданства.
Надо иметь в виду, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства республики не означает, что он имеет двойное гражданство. Здесь идет речь о двух уровнях политико-правовых связей лица как с Федерацией, так и с ее субъектом, но в рамках единого гражданства. Тогда как под двойным гражданством статья 62 Конституции РФ понимает одновременное гражданство РФ и гражданство иностранного государства, приобретенное на основании федерального закона и международного договора Российской Федерации.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ вопросы гражданства в Российской Федерации относятся к исключительному ведению Российской Федерации, что гарантирует единство российского гражданства. Это означает, что Российское государство регламентирует как федеральное гражданство, так и обязательные для субъектов Федерации общие положения, касающиеся гражданства, которые и призваны обеспечить равенство правового положения российских граждан. Не может быть такого положения, когда гражданин республики не является одновременно гражданином Российской Федерации. А прекращение российского гражданства влечет за собой прекращение гражданства республик.
Законодательство республик не должно противоречить федеральному закону, устанавливающему основания и порядок приобретения и прекращения гражданства, порядок обжалования решений по вопросам гражданства. Однако на практике в Конституциях ряда республик закрепляется, что гражданство данной республики приобретается в соответствии с республиканским законом, т.е. считается вопросом исключительного ведения республики. Так, например, Конституция Республики Татарстан в статье 19, учреждая республиканское гражданство, устанавливает, что основания, порядок приобретения и прекращения гражданства Республики Татарстан определяются законом о гражданстве Республики Татарстан.
Другим примером проявления сепаратизма в вопросах гражданства является статья 12 Конституции Республики Саха (Якутия), устанавливающая порядок предоставления гражданства Республики без предварительного решения вопроса о предоставлении гражданства Российской Федерации. В данном случае, так же как и с Татарстаном, это явное вторжение в сферу исключительной компетенции Российской Федерации как суверенного государства, в связи с тем, что отношения гражданства регулируются статьей 71 Конституции РФ.