Специфика "Политического гиперпространства" метрополии на рубеже XX и XXI столетий
Вульфович Р. М.
Сложность и комплексность политических процессов, протекающих в современных крупнейших городах [В связи со своим исключительным политическим влиянием как в региональном и национальном, так и в международном масштабе, данные урбанистические формы могут быть определены как метрополии], позволяет говорить о "политическом гиперпространстве" метрополии как обобщающем понятии, основе рассмотрения и анализа данных процессов.
К основным параметрам "политического гиперпространства" метрополии могут быть отнесены: "актеры", действующие в этом пространстве (высшие руководители и политики различных уровней, политические партии, группы интересов, социальные движения, политически активные или пассивные индивидуумы); органы власти и управления, выступающие как основные политические институты метрополитенского пространства (количество уровней и их компетенция могут быть различными); политические процессы (принятие базовых стратегических решений в отношении метрополий управляющими системами более высокого порядка; формирование собственно метрополитенской политики системой управления самой метрополии и основными политическими силами, участвующими в процессе; формирование и выражение политической воли объединениями граждан); "политическое время", течение которого может отличаться в различных измерениях "гиперпространства" в зависимости от действующих актеров, эффективности институтов и характера процессов.
В настоящее время учеными разных стран активно ведутся исследования различных параметров "политического гиперпространства" метрополий, т.к. проблемы формирования систем управления, способных осуществлять балансировку всех процессов, протекающих в данном пространстве, и управляемости этих систем в целом являются одними из наиболее сложных проблем современной науки управления в целом [Лола А. Принципы управления крупнейшим городом// Проблемы теории и практики управления. - 1997, ? 2; Harris Nagel, Fabricius Ida. (eds.) Cities and Structural Adjustment. London and Bristol,PA: UCL Press, 1996; Jonas Andrew E.G. A Place for Politics in Urban Theory: The Organization and Strategies of Urban Coalitions. // Urban Geography, 1993, 13(3), pp. 280-290; Magnusson Warren. The Search for Political Space: Globalization, Social Movements, and The Urban Political Expirience. Toronto, Buffalo, London: University of Toronto Press, 1996].
В числе главных проблем, от которых зависит будущее современных мега-городов, по мнению большинства специалистов является соблюдение баланса между (1) демократией и эффективностью; (2) социальной справедливостью и хорошей системой управления [Calogero Muscara. "Giant cities, urban management and the global economy." Ekistics, 1998]. Данная проблема в настоящее время является одной из самых сложных и наиболее острых и для российских городов.
Необходимость создания эффективного городского хозяйства требует формирования в "политическом гиперпространстве" особого "экономического измерения", которое способствовало бы развитию всех экономических структур на территории метрополии, вне зависимости от форм собственности и внеэкономических факторов. Основой для этого может стать выполнение органами управления метрополии роли "генератора идей" и активного "стимулятора", "катализатора" экономического развития. Данная концепция четко сформулирована и глубоко разработана теоретиками и воплощена на практике в концепциях НПМ (Нового Публичного Менеджмента - новой модели управления в публичном секторе) [European Cities, Planning Systems and Property Markets. Edt. by J.Berry and St. McGeal. London, 1995. - P.21-23; Neues Berliner Verwaltungsmanagement. Konzepte. Hrsg. Berlin: Senatsverwaltung fur Finanzen, 1996].
Процесс формирования экономического измерения осложняется в крупных метрополиях наличием в них многочисленных структурных элементов в "политико-административном" измерении, где действуют различные политико-административные образования, часто имеющие столетия истории существования в качестве самостоятельных муниципалитетов или структур надмуниципального, а также государственного уровня. Так в "экономическом измерении" трехштатного Нью-Йорка действуют следующие субъекты политико-административного измерения: 32 графства, расположенные на территории трех штатов США. При этом в ряде сфер их взаимодействие абсолютно необходимо для соблюдения требования эффективности и экономичности (транспорт, водоснабжение, охрана окружающей среды, решение проблем бедности и занятости населения и т.д.).
В связи с высокой степенью фрагментации "политико-административного" измерения необходимо активное взаимодействие экономических структур и органов управления всех уровней с целью координации различных видов деятельности, а также создания единообразного качества жизни на всей территории метрополии.
Принцип субсидиарности [Европейская Хартия МСУ // Народный депутат, 1993, ?11], лежащий в основе систем местного самоуправления, должен стать основой структурирования "политического гиперпространства" метрополии, т.к. он предусматривает выполнение функций тем уровнем управления, на котором они непосредственно необходимы, т.е. разделение компетенции и ответственности, начиная с низших уровней. В метрополии таковыми могут являться муниципалитет или еще более мелкие структурные элементы (не всегда институционализированные). Функции, которые они не в состоянии выполнять самостоятельно в связи с отсутствием или недостатком ресурсов (всех видов, включая кадровые), они могут выполнять совместно с другими муниципалитетами или передавать на более высокие уровни управления.
В связи с необходимостью взаимодействия многочисленных актеров в "политическом гиперпространстве" метрополии все большее значение при усложнении функций и расширении их спектра, а также в ходе углубления и обострения многих социальных проблем в процессе глобализации экономических процессов приобретают такие механизмы как добровольная кооперация, совместное предоставление услуг населению, создание единых органов управления по функциональному признаку, т.е. использование более гибких организационных структур и методов, обеспечивающих высокую эффективность процесса общественного управления [Yaro R. D., Hiss T. (Regional Plan Association). A Region at Risk: The Third Regional Plan for the NY - NJ - Connecticut Metropolitan Area].
Наряду с эффективностью экономических процессов и процесса управления ими в рамках крупной метрополии все большее значение приобретает демократизация политических процессов, связанных с принятием как стратегических (определяющих общие направления развития), так и тактических (связанных с конкретными действиями системы управления) решений. Возможности привлечения граждан к процессу принятия решений должны постоянно пополняться новыми методами и формами. Современные информационные технологии позволяют широко информировать население обо всех принимаемых решениях, что делает процесс управления более прозрачным. Однако этого недостаточно для того, чтобы управление в метрополии действительно осуществлялось на демократической основе. Необходимо привлечение граждан к принятию решений, касающихся непосредственно тех частей метрополии, где они проживают, тех функций, которые затрагивают их интересы [В англоязычной литературе в настоящее время противопоставляются термины "government" и "governance": под первым подразумевается формализованный процесс управления в рамках традиционных институтов, а под вторым - гибкий и включающий в себя неформальные элементы многомерного "политического гиперпространства" демократический процесс управления с широким привлечением граждан].
Децентрализации, демократизация и совершенствование механизмов управления с широким использованием современных управленческих и информационных технологий должны стать основой для создания эффективных систем управления в крупнейших российских городах, прежде всего, в Москве и Петербурге [Voulfovich R. Decentralization, Democratization, and Urban Management: The Case of St. Petersburg. Global Outlook. International Urban Research Monitor. Washington :W. Wilson Center, January 2001.]. Для этого необходима прочная правовая база, включающая правовые акты всех уровней, начиная с Европейской Хартии и вплоть до уставов муниципальных образований, входящих в состав метрополии. Между отдельными документами не должно существовать противоречий и несоответствий, т.к. они дополнительно вносят элементы дезинтеграции и деструкции в "политическое гиперпространство" [Буланова Ю. На столицу ищут управу. // Общая газета, 2001, 5 апреля].
Существующая в настоящее время система МСУ в Петербурге требует правового, структурного, функционального совершенствования. При этом могут быть использованы уже имеющимися муниципальные округа, однако взаимодействие между ними, а также между муниципальным уровнем и уровнями государственного управления (районным и городским) требует дополнительной отработки механизмов для нормальной структуризации и эффективного функционирования всех измерений "политического гиперпространства" метрополии.