Шаг к новому пониманию проблем управления региональным развитием
Реализация постулированного "временного принципа", требует внесения определенности по ключевому вопросу, связанному с его практической реализацией, а именно: Что принципиально нового дает применение "временного принципа"?
Вопрос о смысле применения "временного принципа", несомненно шире чем простое согласование интересов. Здесь можно говорить о возможности обеспечения принципиально нового типа развития региона - устойчивом развитии. В последнее время это понятие входит в управленческую практику, однако его единого понимания пока нет. В нашем представлении - это управляемый процесс изменения свойств региональной системы, как среды жизнедеятельности человека. Его источником является конкретная хозяйственная деятельность осуществляемая человеком. Результатом - удовлетворение материальных и духовных потребностей человека. Процесс этот многокомпонентный и определяется через экономические, социальные, экологические, правовые и прочие значимые для жизнедеятельности человека категории. Управление этим процессом может быть как прямым, так и косвенным.
Требование управляемости процесса развития на государственном уровне выполнимо при условии учета интересов всех субъектов участвующих в этом процессе. В данном представлении появляется место "временного принципа". Это основа механизма обеспечения устойчивого регионального развития.
Интересы субъектов регионального развития - это не только цели различного временного порядка, но и их иерархическая подчиненность - целевые приоритеты. Отметим существование принципиальной на наш взгляд разницы между приоритетами управления и приоритетами развития. Прибегая к некоторой метафоре - это разница между "волей Общего" и "волей Частного". Система их отношений не кажется однозначной. Конституцией практически любого правового государства в качестве высшей цели определяется человек и рост его благосостояния - приоритет развития. В то же время, любое демократическое государство должно обеспечивать равенство прав и свобод граждан - приоритет управления. Равенство свобод совсем не означает роста благосостояния. Наличие нескольких уровней управления развитием позволяет в какой то мере разрешить эту проблему. Приоритеты управления субфедерального уровня власти могут включать приоритеты развития региона, как части национальной территории по отношению к ней. Данное обстоятельство дает нам повод увидеть в регионе не просто субъект государственного устройства, но систему обеспечивающую развитие государства - субъект развития. Это - следствие принятия "временного принципа" в управлении, хотя и немаловажное. Рассмотрим его подробнее.
Выделим то обстоятельство, что мы говорим об устойчивом развитии региона, но не государства. Тем не менее, "временной принцип" может быть реализован и для систем более высокого уровня управления. Хорошо известна попытка решения проблемы перехода человечества к устойчивому развитию предпринятая на Конференции ООН в Рио В 1992 году. Анализируя причины низкой жизнеспособности принципов Декларации Рио, мы склонны считать, что исходная постановка проблемы на общепланетарном уровне не корректна. Решение локальной проблемы через ее глобальные следствия может носить только ограничительный характер - обеспечить устойчивость в термодинамическом понимании. Альтернативой принципам Декларации Рио могут стать единые принципы организации многоуровневой правовой среды хозяйственной деятельности человека. Успешная практика применения этих принципов может быть найдена и обобщена на уровне отдельного региона.
Предлагаемый "временной принцип" по существу не является новым. Его можно увидеть в практике стран европейского сообщества, пытающихся реализовать так называемый принцип субсидиарности. Его общий смысл в том, что определяется предмет диалога между различными уровнями управления, а потребности отдельного человека в развитии выступают критерием в этом диалоге. В Российской управленческой практике субсидиарность часто отождествляют с коллегиальностью, но это не одно и то же. Иерархическая подчиненность уровней управления не исчезает. Реализация принципа субсидиарности позволяет одновременно стимулировать развитие процессов малого временного масштаба и стабилизировать развитие процессов большого временного масштаба. По содержательной форме принцип субсидиарности близок к постулированному нами "временному принципу" с тем лишь отличием, что его предметный фокус смещен с интересов различного временного порядка на интересы различного территориального масштаба. Очевидно при этом, что территориальный акцент интереса предполагает наличие и его временных свойств. Таким образом, принятие "временного принципа" за базовый, при решении проблемы обеспечения согласованного управления региональным развитием, позволяет определить, в качестве главного следствия, появление предметной основы для обеспечения нового типа развития региона - устойчивого развития. Это - регион, как базовый субъект устойчивого развития национальной системы, интересы субъектов регионального развития, целевые приоритеты управления и существующий принцип субсидиарности.
Переоценка устоявшихся истин по параметру времени. Преобразование методов регионального управления
Первичность временного характера проблемы обуславливает возможность параметризации различных интересов управления в координатах времени. Рассмотрим ряд аспектов соответствующего методологического плана. Принципиальным моментом его параметризации "временного принципа" является принятие требования инвариантности принципов управления по отношению к уровню власти.
Первым следствием принятия требования инвариантности является общность механизма выработки целей управления - механизма целеполагания для каждого уровня управления. Соблюдение этого требования позволяет говорить о едином языке для ведения диалога согласования интересов. Необходимо сразу оговориться, что речь идет не столько о правиле формирования приоритетов управления, сколько о механизме согласования приоритетов управления и приоритетов развития управляемой системы (Рис.5.). Если первые носят "внутренний" характер по отношению к выбранному масштабу объекта управления, то вторые - "внешний", позиционируя объект управления по отношению общностям более высокого порядка.
Эти две логики формирования приоритетов выработаны самой жизнью и каждая содержит свое рациональное зерно, которое нельзя потерять. Их согласование возможно при условии определения такого общего базиса генерации приоритетов, который бы содержал наиболее общие приоритеты управления для реализации логики власти в их последующем уточнении и наиболее частные приоритеты развития для реализации общепринятой логики их последующего обобщения. В качестве такого базиса может определен человек
(Рис 6). Человек выступает носителем двойственной системы потребностей. С одной стороны - это самые частные потребности обеспечения жизнедеятельности. С другой стороны - это самые общие потребности творческого преобразования мира. Это неотъемлемое право человека решать. Собственно идея о том, что человек есть мера всех вещей не нова. В этом же сходятся конституции любых демократических государств, однако в управленческой практике "следы" этого понимания не так очевидны.
Вторым следствием принятия требования инвариантности является общность критериальной базы управления. Соблюдение этого требования формирует единый язык согласования действий. Основой этого языка может быть единое понимание того, что такое объект управления. Здесь, по существу, речь должна идти о правилах параметризации этого объекта. Подходов к выделению индикаторов управления может быть действительно много. Наиболее общим из них является принцип наблюдаемости (но не статистической наблюдаемости). В действующей практике управления сегодня доминирует принцип измеримости. Он несомненно проще в использовании, но не позволяет описать свойства процессов.
К сожалению основные проблемы развития слабо метризуемы, но это не снимает возможности их управления. Это в первую очередь проблемы социального и экологического развития. Общность принципа наблюдаемости - это его достоинство и недостаток одновременно. Поле его применения может быть конкретизировано только через определение общих наблюдаемых категорий. Итак, что же может являться общей наблюдаемой категорией? Претендовать на полноту ответа здесь достаточно трудно. Выделим лишь один принципиальный момент. Реализация принципа наблюдаемости должна отражать предельные состояния процессов развития. Тезис это выведен из острейшей проблемы современной управленческой практики - управление развитием требует знания его пределов и источников. В широком употребление вошли понятия различного рода потенциалов развития: инновационного, промышленного, рекреационного, человеческого, экологического и проч. Они проявляются по ряду косвенных признаков, в том числе метризуемых, но дать им однозначное количественное определение достаточно трудно. Тем не менее, через категорию предельных состояний мы можем получить уникальную временную оценку этих свойств системы. Подчеркнем здесь ее временной характер, позволяющий соотносить несоразмерные в объемных величинах свойства процесса.
Принятие принципа наблюдаемости позволяет по новому определить значимость так называемых вербальных показателей. По существу это некоторой образ бытийной формы, предполагающий развитие неограниченного знания о ней. В отечественной практике государственного управления хорошо известны такие формы аргументации принимаемых управленческих решений как: повышение благосостояния населения, поддержка производителей, создание рабочих мест и проч. Единого понимания границ этих образов нет. Применение систем количественного описания вербальных показателей зависит от контекста применения. Ситуация, очевидно, не корректная. Тем не менее, можно выделить и позитивные моменты. Система вербальных показателей, построенная на принципе наблюдаемости оказывается инвариантной к правилам управления. Именно на ее базе реализуется согласование формальных критериев управления каждого уровня власти.