Отсутствие скоординированной региональной политики обусловлено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой произошлисущественные изменения в структуре местных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайнеймере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоеныобеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локальноданные проблемы решены быть не могут
89 административных территорий в рамках Российской Федерациивключают 55 областей и краев, два города федерального подчинения(Москва и СанктПетербург), 21 республику и 11 автономных территорий
Согласно новой конституции, республики пользуются определенными привилегиями, что служит источником недовольства со стороныдругих субъектов Федерации. Часто утверждается, что республикиимеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной политики и что их права по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновываетсяразделение прав и обязанностей между федеральными и более низкимиадминистративными уровнями, является нечетким и противоречивым вчасти, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тотфакт, что большинство республик беднее многих областей и краев,мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджетных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее существенное преимущество республик в отношениях с центром состоит втом, что на них распространяется положение о централизованномназначении президентом РФ губернаторов (глав администрации)
В то время как в 19921993 годах реформистское крыло российского правительства боролось с традиционалистами в парламентеи в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с региональными элитами и выборными региональными органами власти. Основной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизацииили открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двухбазовых элементов экономической трансформации: стабилизации и либерализации цен
Позицию многих представителей местной элиты бывшие работника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предприятий, господствующие на провинциальной политической арене можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".Местные политические руководители в России оказывают давление нацентр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионахи склонны оттягивать начало структурной перестройки в них
Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую политику, отражающую исходные уровниих развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночнойэкономике, а также политические предпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпымалой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически значимыми оказались лишь различные политических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначительным. Это же справедливо в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении руководителей на местахк проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административных территорийвозглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ. В настоящее время это города Москва, санктпетербург, Нижегородская, а также Волгоградская области
Естественно предположить, что бюджетные перечисления междуразными уровнями управления России характеризуются существеннымиразличиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", входе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являютсямощнейшим рычагом ее действительного становления
III. Региональная бюджетноналоговая система
Региональная бюджетноналоговая система это обособленнаячасть соответствующей государственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Она составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), посвоему отражаясоотношение централизации и децентрализации, баланс центробежныхи центростремительных тенденций. Региональная бюджетноналоговаясистема символ и гарант региональной ослабленности, независимости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (илинезависимый) бюджет сильные (или независимые) регионы"
Региональные бюджетноналоговые системы порождение и результат территориальной организации общества
Бюджетноналоговые системы регионов Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетноналоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось48%, бюджета территорий 52% (в 1992 г. соответственно 44 и56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет территорий 47% (61 и 39% в 1992 г.)
В основе региональной бюджетноналоговой системы лежит региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации исубвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношенияс "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По элементному составу региональные бюджетноналоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоихслучаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда какрегионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнениюи использованию. Региональные бюджетноналоговые системы состоятиз нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например:если населенный пункт входит в состав района, район области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетноналоговыеотношения, во многом аналогичные отношениям типа "государстворегион"
Региональные бюджетноналоговые системы создаются и реформируются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, средикоторый следующие: 1) Закрепление определенного порядка движения бюджетноналоговых потоков, по уровням территориальной организации государства(направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающихпо этому поводу отношений
2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях:средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетноналоговые системы полностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системычастично, в соответствии с принятым порядком их распределениямежду бюджетноналоговыми системами разного уровня (например"нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящейбюджетноналоговой системе, перераспределяется по тем или инымсоображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации исубвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная)
3) Выполнение региональными органами власти и управлениясвоих представительных и исполнительных полномочий с соблюдениемтребований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ,т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации его национальноэтнических интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетноналоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населенияРоссии (за вычетом налогов)
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) какважнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей
6. Регулирование состояния и использования природноресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флораи фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности,для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального развития, но и будущего бюджетноналогового благополучия
Региональные бюджетноналоговые системы во всех странах традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основноетребование к бюджетноналоговой системе требование целевой региональной ориентации рассматриваемых систем, без которой онипревращаются в нижний уровень тоталитарногосударственного бюджетноналогового хозяйства