Одно из существенных направлений развертывания российскихреформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутригосударственных финансовых отношений. началось формирование некоегооснованного на качественно новых принципах бюджетного союза Федерации (ее субъектов и административнотерриториальных единиц).Речь идет прежде всего о том, что бюджетноналоговые отношения"центра" и регионов все в большей мере стали определяться закономи дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усиливается ответственность региональных органов власти и управленияза направления расходования финансовых средств (особенно в социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов ипоявляются новые источники поступлений в региональные бюджеты
В месте с тем программа преобразования налоговофинансовыхотношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторыеее положения противоречат друг другу, многие остаются остродискуссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избираемые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных исвязанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначеформирующие контуры становящихся бюджетноналоговых систем, неблокировали бы реализацию целей долговременных целей региональнойполитики
Аналогичные соображения можно высказать и по поводу нормативноправовой базы новых налоговобюджетных отношений. Эта базатолько складывается и пока очень далека от соответствия принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; онанепрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболеежелательное ее качество стабильность пока остается недоступным
"Остов" нормативноправовой базы образуют Конституция Российской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основахналоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетныхправ и прав по формированию и использованию внебюджетных фондовпредставительных и исполнительных органов государственной властиреспублик, в составе Российской Федерации, автономной области,автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные правовые нормы, регулирующие бюджетноналоговые отношения в региональном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О местном самоуправлении в Российской Федерации"
Особое место в механизме правового регулирования взаимодействия бюджетноналоговых систем на федеральном и субфедеральномуровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономнойобласти, автономным округам, городам Москве и СанктПетербуруг",в котором установлены правовые основы оказания централизованнойфинансовой помощи регионам субъектам Федерации. Важнейшие количественные пропорции в бюджетноналоговых взаимоотношениях "центра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетноналоговыхсистем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С однойстороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления
В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетноналоговыми системами различных уровней требуетрешения трех взаимосвязанных вопросов
1 по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов
2 как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов? 3 связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовыепоступления обычно не совпадают по объему
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжении последних 2х лет отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетноналоговых отношений между Федерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политикивнутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставлялоподозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострениемежнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет ипредоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровнюбюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет идотациям из него.
IV. Взаимодействие бюджетов Традиционно существует три основных подхода к решению проблемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введениеразличий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Федерация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовыеналоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перераспределительные процессы в бюджетноналоговой системе, формируетстабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Федерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффективно реализована лишь при сравнительной однородности регионов вфискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношенииразнородны
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. Врамках бюджетноналоговой системы фиксируются процентные ставки,в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступления распределяются между федеральными органами и территориями.При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральномуровне вводится своя ставка, на региональном своя. Такой подходоткрывает широкие возможности увеличения масштабов перераспределения бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию нацентр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджетноналоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставокотчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стимулом еще большей активизации других. Результат резкое усилениеиндивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.Под ударами региональных элит система единых федеральных налоговпостепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирующего фактора в рамках Федерации. Бюджетноналоговая система приобретает договорнорегиональный характер. При всем том нельзя неотметить, что в принципе реализация второго подхода дает возможность максимально учитывать специфику российских регионов
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между федеральными органами и территориями предполагает определение процента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взимаемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,будет ли каждая территория вводить свою собственную систему налогов или же использовать в качестве основы единую систему, согласованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реализации данного подхода как раз и появляется опасность максимальной децентрализации федерального бюджета при одновременном усилении перераспределительных процессов и централизации бюджетныхсредств на региональном уровне
Весьма проблематична и сама возможность определения согласованной с регионами процентной ставки отчислений в федеральныйбюджет. Регионыэкспортеры будут, понятно, настаивать на ее снижении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характеризующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованыв более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы поддерживать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнивания, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получаютвесьма ощутимую поддержку
Исполнение государственного бюджета Российской Федерации сцелью исследования соотношения между федеральным и региональнымибюджетами представлено в таблице N1
В ходе экономических реформ в доходах консолидированногобюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, акосвенных соответственно снизилась. В доходной базе бюджетовтерриторий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямыхи косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличениидоли других налогов и сборов
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумулируемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога надобавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561до 33,5%, акцизов с 33,5 до 43%, прямых налогов с 67,7 до71,3%, других налогов и сборов с 51,6 до 65,9%
Осуществление фактического разделения доходов консолидированного бюджета по налогам при его исполнении между федеральнымиорганами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистовобусловлено нарушением целым радом российских регионов действующего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установления в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога надобавленную стоимость в бюджеты национальногосударственных и административнотерриториальных образований