А.В.Торкунов
Если согласиться с тем, что в мировой политике сегодня происходят изменения качественного характера, то логично предположить, что это влечет за собой не менее радикальные изменения и свода правил, регулирующих поведение участников политического взаимодействия, образующего определенный политико-правовой режим современных международных отношений.
Со времени выхода в свет работ основоположника международного права голландского юриста Гуго Гроция, т.е. на протяжении 350 лет существования Вестфальской системы, и вплоть до наших дней ведется дискуссия об эффективности или даже самом существовании международного права как такового. Крайние позиции выражаются в утверждении одного крыла исследователей, что международное право должно играть определяющую роль в поведении государств в международных делах, и в утверждении другого, что это лишь набор легалистских аргументов для обоснования любой акции государства, к которой оно считает необходимым прибегнуть.
Нередко международное право сравнивают с правилами дорожного движения, которые принимаются всеми его участниками для общего удобства и безопасности. В государственном (внутреннем) праве установленные нормы права соблюдаются благодаря наличию общего «инспектора дорожного движения» - государства. Весьма высока степень подчинения правилам в международном частном праве, регулирующем отношения между негосударственными субъектами транснациональных отношений - отдельными гражданами, компаниями, организациями и т.д. в таких, например, областях, как торговля, связь, туризм. Здесь эффективность обеспечивается высокой вероятностью исключения нарушителя правил из международного общения со всеми вытекающими отсюда экономическими и иными последствиями для компаний, юридических и физических лиц.
Что касается публичного международного права, сфера применения которого - межгосударственные отношения, то оно характеризуется меньшей степенью исполнения. Во многом это объясняют отсутствием «верховного судьи и исполнителя» над государствами. Действительно, основное ядро международного публичного права составляет вытекающий из обычая и заключенных договоров свод правил, призванных исключить вооруженную борьбу между государствами. Тем не менее систематические военные конфликты и крупномасштабные войны являлись такой же неотъемлемой чертой истории международных отношений на всем ее протяжении, как и периоды мирных отношений между ними. Это вело к формированию довольно скептического или даже циничного отношения к международному публичному праву. Широко известно, например, высказывание бывшего министра иностранных дел Израиля Абба Эбана: «Международное право - это право, которое злонамеренные не выполняют, а праведные не принуждают исполнять». Однако большинство государств в большинстве случаев все-таки придерживаются обычных и договорных норм международного права. Но беда в том, что исключением из этого правила являются войны, часто перечеркивающие все то позитивное, что накоплено в практике международного права в мирное время.
Сохраняя определенные принципы неизменными, международное право развивалось и адаптировалось к специфике конкретных этапов международных отношений. В последнее время, особенно после окончания холодной войны, начинается переосмысление ряда базовых подходов к вопросу о своде правил, которые должны регулировать международную жизнь в новых условиях. Все большее число ученых, ссылаясь на тенденции глобализации мировой политики, определенное уменьшение в ней удельного веса межгосударственных отношений за счет возрастания роли негосударственных субъектов, изменения ее повестки дня в результате возрастания приоритетности экономических, технологических и духовных областей, достигающих уровня традиционной области «высокой политики» - вопросов войны и мира, предлагают новый подход. Они считают правомерным рассматривать традиционную область международного права в более широком контексте «режимов» мировой политики. Под режимами понимаются наборы явно выраженных и подразумевающихся принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых концентрируются ожидания участников в конкретной области международных отношений. Совокупность этих режимов в различных сферах мировой политики и составляет, по их мнению, еще довольно аморфный организм «мирового менеджмента». Можно спорить о том, какой из режимов - например, в сфере торговли и тарифов, или, скажем, сокращения стратегических наступательных вооружений - оказывает большее влияние на повседневную жизнь людей в различных уголках земного шара, а следовательно, и на всю мировую политику.
Ограниченное пространство главы вынуждает все же сконцентрироваться на более узком круге формирующегося режима «мирового менеджмента» - сохраняющих остроту проблемах безопасности, в частности вопросах суверенитета и вмешательства, войны и мира, которые в большой степени определяют и политико-правовой режим новой системы международных отношений, по крайней мере, на уровне межгосударственных отношений. Актуальность и значимость этой области ярко высветил последний конфликт на Балканах. При этом следует подчеркнуть, что обозначенная проблема анализируется не в строгих рамках юриспруденции, а в более широком контексте взаимодействия политики, права и морали.
Принцип суверенитета, т.е. неподчиненности государства какой-то высшей власти, традиционно рассматривался в качестве основополагающего в международном публичном праве. Действие международного права заканчивалось на границах суверенного государства, в пределах которого все подчинялось исключительно его юрисдикции. Из высшего принципа суверенитета вытекал и принцип невмешательства как обязательства других субъектов не вовлекаться во внутренние дела государства без согласия последнего. Разумеется, абсолютного суверенитета не существовало. Государства, вступая в договоры или руководствуясь обычаем, могли идти на отказ от части своего суверенитета. Например, принцип экстерриториальности дипломатических представительств иностранных государств или, скажем, обязательство большого числа государств выполнять решения Европейского Суда по правам человека по искам собственных граждан, естественно, ограничивают суверенитет. Глобальное радио- и телевещание, Интернет «вторгаются» на территории суверенных государств, по существу, без их согласия. Глобализация мира делает границы более прозрачными. Но в целом уважение суверенитета и невмешательство на протяжении длительного времени оставались краеугольными принципами международного права.
Поскольку в международных отношениях нет высшего авторитета и все государства в принципе равны и свободны в своих действиях, до начала XX в. внешним проявлением суверенитета считалось и право любого государства прибегать к военной силе в отношениях с другими государствами. Но в 1928 г. в пакте Кел-лога-Бриана, который до начала Второй мировой войны подписали 62 государства, впервые в истории была кодифицирована норма, запрещающая применение силы как инструмента национальной политики. Позже она была подтверждена Нюрнбергским трибуналом, объявившим войну «тягчайшим международным преступлением». Тем не менее было очевидно, что одно юридическое объявление войны вне закона не гарантирует ее предотвращения.
При подготовке Устава Организации Объединенных Наций была предпринята попытка разработать более действенный механизм обеспечения одной из главных целей этой организации - механизм «поддержания международного мира и безопасности». Общие положения об отказе от вмешательства в дела другого государства с применением силы были зафиксированы в статье 2 (4): «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций».
С другой стороны, Устав предусматривал поддержание или восстановление международного мира и безопасности в индивидуальном или коллективном порядке, т. е. допускал в определенныx случаях вмешательство, в том числе и с использованием военной силы. Статья 51 закрепляла право на самооборону. А глава VII (статьи 39-42) предусматривала процедуры и меры по коллективному принуждению к миру по решению Совета Безопасности, которые могут приниматься при условии совпадения голосов (отсутствия вето) всех постоянных членов - Великобритании, Китая, Франции, Соединенных Штатов и Советского Союза (после 1991 г. - Российской Федерации). Статья 39 конкретно очерчивала круг эвентуальностей, при которых мог быть задействован механизм главы VII: «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии».
Холодная война, по существу, начавшаяся сразу же после принятия Устава ООН или одновременно с этим, блокировала предусмотренный главой VII механизм коллективного поддержания мира и безопасности в результате конфронтации между Советским Союзом и другими постоянными членами Совета Безопасности. С 1946 по 1990 г. Совет Безопасности только дважды смог принять решения, констатирующие факт «нарушения мира». Первый раз - против КНДР в 1950 г. (резолюция 82), что объясняется случайностью, поскольку представитель СССР в Совете Безопасности бойкотировал заседания в момент принятия этого решения. Второй раз единогласия постоянных членов Совета Безопасности для принятия такого решения удалось добиться лишь в 1982 г. в связи с захватом Аргентиной Фолклендских островов (резолюция 502).
За этот же период действия лишь двух государств были признаны «агрессивными» (Израиля и Южной Африки), а в семи случаях Совету Безопасности удавалось договориться о квалификации ситуаций как представляющих «угрозу международному миру и безопасности»[1]. За 45 лет Совет Безопасности только дважды смог договориться о введении невоенных санкций - экономической блокады Южной Родезии (1966-1979 гг.) и эмбарго на поставки оружия в Южную Африку (1977-1994 гг.). Если иметь в виду, что за этот же период на планете было развязано порядка 80 войн между государствами, а общее количество конфликтов (с учетом внутренних) составило около 300, то придется признать, что механизм коллективного обеспечения международного мира и безопасности ООН в годы холодной войны был, по существу, парализован.