С.А. Бабуркин
Европейское направление занимает важное место в политике национальной безопасности Российской Федерации. Российское руководство не удовлетворено существующей системой безопасности в Европе и выступает за ее адаптацию к новым условиям. Как отмечал В.Путин, «созданная система безопасности не гарантирует этой безопасности, и никто не может чувствовать себя абсолютно защищенным» [1].
В основе российского подхода к строительству новой европейской системы безопасности лежит несколько ключевых идей. Среди них - положение о верховенстве ООН в регулировании международных отношений и о многополярности современного мира, пришедшей на смену биполярности времен холодной войны. Россия выступает за создание многоуровневой и многокомпонентной системы международной безопасности в Европе. В то же время в этом контексте особое внимание уделяется ряду ключевых элементов европейской системы безопасности и прежде всего -ОБСЕ, ЕС и НАТО. Их относительное значение и российский подход к ним претерпели за последнее время значительные изменения.
Россия и ОБСЕ
В течение многих лет российское руководство рассматривало ОБСЕ как наиболее предпочтительный компонент европейской системы безопасности. «Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) во многих отношениях является для России наиболее привлекательным кандидатом на то, чтобы занимать главное место в архитектуре европейской безопасности», − отмечается в учебнике по современной внешней политике России [2]. В пользу такого подхода выдвигался целый ряд аргументов. ОБСЕ - наиболее представительная по составу участников из всех многосторонних европейских структур. Она универсальна по своим функциям. Россия является полноправным членом ОБСЕ (в отличие от НАТО и ЕС) и одним из ее основателей. Принцип консенсуса, действующий в ОБСЕ, позволяет России избежать принятия решений, которые противоречили бы ее национальным интересам. С российской точки зрения, участие США в этой организации, с одной стороны, и всех постсоветских республик, с другой, и широкий пространственный ареал, в котором действует ОБСЕ, и практика формулирования общих норм и принципов, как, например, Хартия европейской безопасности, также рассматриваются как ее преимущества.
Но, возможно, главное достоинство ОБСЕ виделось в ее способности служить альтернативой НАТО в качестве центра формирующейся новой архитектуры европейской безопасности. В этом свете «Россия явно предпочла бы поставить ОБСЕ не только в центр региональной системы коллективной безопасности, но и над другими действующими в Европе многонациональными структурами» [3].
Однако в начале 21 века российские власти вынуждены были признать, что их ожидания в отношении ОБСЕ и ее роли в европейской архитектуре безопасности оказались неоправданными. «Вероятно, сейчас уже становится нереалистичной некогда популярная в России установка на превращение ОБСЕ в ее сегодняшнем виде в полномасштабную международную организацию и придание ей международной правосубъектности». Было признано, что «организация в том виде, как она мыслилась в 90-е гг. - катализатор и регулятор процесса перемен, - угасает. Ее роль в новой структуре общеевропейской безопасности все более ограничивается мониторингом кризисных ситуаций, дальнейшим развитием гуманитарных и экономических аспектов безопасности, причем только в восточной и южной частях континента» [4].
А. Загорский, российский эксперт по проблемам безопасности, связывает это с изменениями в международной среде после террористических актов против США в сентябре 2001 г.: «Примечательно, что в ходе дискуссий относительно адаптации системы европейских организаций, занимающихся вопросами безопасности, никто - в том числе и Россия -не ставит больше вопрос о центральной роли Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. ОБСЕ, не претендующая более на статус региональной мини-ООН, очевидно, стала первой и главной жертвой событий 11 сентября 2001 г.» [5].
Однако, избавляясь от преувеличенных ожиданий в отношении ОБСЕ, российские руководители не хотели бы потерять ее как инструмент политики безопасности. Перед российской дипломатией была поставлена задача оживить деятельность ОБСЕ и, в частности, ее функцию как демократического форума для равноправного диалога и принятия решений в пользу мира в Евро-Атлантическом регионе. В этих целях российские официальные лица предложили реформировать ОБСЕ путем исправления географических и функциональных дисбалансов в ее работе и возвращения к хельсинским принципам равноправного сотрудничества, устранения практики двойных стандартов, приведения ее повестки дня в соответствие с новыми обстоятельствами и повышения ее роли в глобальных усилиях по борьбе с терроризмом и другими вызовами безопасности под эгидой ООН [6].
Война против Ирака, начатая в марте 2003 г. возглавляемой США коалицией без решения ООН, вновь поставила вопрос о роли международных организаций, включая ОБСЕ. Пессимизм российских экспертов и политиков по поводу возможностей этой организации в строительстве новой европейской системы безопасности возрос. По мнению М. Маргелова, председателя комиссии по международным отношениям верхней палаты российского парламента, в новом международном контексте ОБСЕ становится анахронизмом, поскольку уже нет никакого хельсинского процесса, на основе которого возникла ОБСЕ. А с точки зрения российского политолога И. Саф-рончука, ОБСЕ теперь может быть полезна только для контроля за выборами и подтверждения их легитимности [7].
Россия и ЕС
Отношения России с ЕС определяются прежде всего тем фактом, что он является ее крупнейшим торговым партнером. В то же время выработка совместных подходов к укреплению европейской безопасности рассматривается как важная конкретная задача в развитии сотрудничества России и ЕС. В целом ряде совместных деклараций последнего десятилетия одним из приоритетных направлений российско-европейского сотрудничества провозглашается создание единого европейского пространства безопасности. Принято решение о проведении на регулярной основе консультаций по вопросам безопасности и обороны.
Тем не менее, вскоре после 11 сентября 2001 г. С. Приходько, заместитель главы администрации президента, признавал, что в отношениях России с ЕС « в последнее время наметилось определенное падение темпов и динамики взаимодействия. Связи развиваются, но уровень подлинного равноправия и взаимности пока еще не достигнут. Это, в частности, относится к таким важнейшим сферам, как политика в области безопасности и обороны (в этой сфере пока не приходится говорить о серьезном диалоге по существу)…». Он отметил, что такое положение не отвечает интересам России и ЕС и призвал к «реальному партнерству по ключевым вопросам - противодействия кризисам, поддержания стратегической стабильности, формирования сбалансированной системы равной безопасности в Европе без разделительных линий» [8]. На октябрьском саммите 2001 г. в Брюсселе В.Путин подтвердил эту оценку, призвав российских партнеров в ЕС «переходить от простого обмена мнениями к совместной выработке конкретных мер и инициатив» [9]. Московский саммит ЕС-Россия одобрил конкретный План действий в области совместной политики безопасности и обороны, который, по оценке заместителя министра иностранных дел России А. Мешкова, стал важным шагом на пути нашего взаимного сближения [10].
Особый акцент в этих новых усилиях был сделан на проблемы совместной борьбы с терроризмом. В этом контексте Россия активно поддерживала предложение создать «Совет ЕС-Россия по проблемам внутренней безопасности» и обеспечить тесное сотрудничество в области миграционной политики и борьбы с преступностью. Однако российские представители указывали на многие нерешенные проблемы в этой сфере, включая выработку законов, которые могли бы служить основой для такого сотрудничества, четкое определение терроризма в национальных законах и достижение консенсуса по вопросу о том, где проходит водораздел между терроризмом и борьбой за права и свободы. Они признавали, что «пока наше сотрудничество с ЕС в области внешней политики и политики в сфере безопасности и обороны имеет скорее консультативный характер, т.е. каждая сторона (ЕС и Россия) вначале вырабатывает свою позицию, а затем мы обмениваемся мнениями». Это вызывает некоторую неудовлетворенность, но объясняется тем, что совместная политика самого ЕС в области безопасности и обороны все еще находится в стадии выработки, и это сдерживает процесс сотрудничества ЕС и России в сфере безопасности и обороны. Создание Совета Россия - НАТО в новом формате «двадцатки» представлялось российским руководителям хорошим примером того, как должны действовать ЕС и Россия [11]. Эта идея была реализована в ходе петербургского саммита ЕС-Россия в мае 2003 г.
Хотя объединение усилий с ЕС в борьбе с международным терроризмом встало в ряд основных приоритетов нашего сотрудничества, его повестка не исчерпывается этим. В начале 2002 г. Россия предложила ЕС сотрудничать в военно-политической сфере и в области миротворчества. По оценке министра обороны РФ С.Иванова, реакция ЕС была сдержанной. Однако он выражал надежду, что «российские предложения Союзом будут учтены, а наши возможности -востребованы» [12]. Что касается возможных областей и форм сотрудничества России с ЕС, С.Иванов указал на следующее: «Самым реалистичным направлением сотрудничества могут стать использование возможностей российской военно-транспортной авиации в миротворческих операциях ЕС, а также российско-европейские консультации в области кризисного урегулирования». Он также не исключал совместного участия ЕС и России в миротворческих операциях в будущем [13].
По мнению российского военного руководства, сотрудничество России с ЕС в области безопасности менее развито, чем взаимодействие с НАТО. Это объясняется тем фактом, что военные структуры и структуры безопасности ЕС менее развиты по сравнению со структурами НАТО и «вся военная инфраструктура ЕС, его небольшие специальные силы выстроены под НАТО, а не собственно под Союз» [14].