Все вышесказанное отражает в основном исторический опыт конфедераций, которые прекратили свое существование: США (1781–1789), Швейцарии (1815–1848), Швеции и Норвегии (до 1905 г.), Австро– Венгрии (до 1918 г.), Египта и Сирии – Объединенной Арабской Республики (1958–1961), Гамбии и Сенегала (1982–1989). Конфедерации прекращали свое существование вследствие: а) противоречий между их участниками; б) решения тех задач, ради которых они создавались; в) перерастания конфедеративного союза в федеративный (США и Швейцарии).
В настоящее время существует только одна конфедерация – Европейское сообщество, которая вносит немало нового в практику конфедеративных отношений. 1 июля 1997 г. окончились британские полномочия в Гонконге. И хотя Китай рассматривает Гонконг – один из важнейших финансовых центров Азиатско-Тихоокеанского региона – в качестве своей неотъемлемой части, он собирается установить и отработать с Гонконгом своеобразные конфедеративные или даже федеративно-конфедеративные отношения на основе принципа, никем и нигде пока не апробированного, – “одно государство – два строя”, имея такие же виды и на Тайвань.
Можно сказать, что политико-правовая природа Содружества Независимых Государств (СНГ), возникшего на большей части постсоветского пространства, содержит в себе некоторые признаки конфедеративного союза, а отношения России и Белоруссии могут выйти на более высокий уровень. [c.407]
Федеративное государство. Федерация (фр. federation, от позднелат. foederatio объединение, союз) – форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью12. В зависимости от роли национального (лингвистического) фактора в определении структуры федерации различаются: а) федерация на территориальной основе (США, Австралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика); б) федерация на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и в) федерация на смешанной национально-территориальной основе (Россия, Канада, Швейцария). В настоящее время федеративную форму имеют двадцать государств.
Можно выделить пять исходных принципов федерации, на которых базируются все федеративные государства: 1) верховенство федерального законодательства; 2) единство основ государственного строя; 3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. на всей территории федерации, основанное на том обстоятельстве, что внутренние границы между субъектами федерации не являются государственными; 4) запрет на одностороннее изменение статуса субъекта федерации, что так как иначе задевает интересы остальных субъектов; 5) запрет на отделение (сецессию) субъекта от федерации, что гарантирует государству территориальную целостность.
Самый трудный вопрос федеративной формы государственного устройства заключается в разграничении компетенции (т.е. прав и обязанностей) между союзным государством и составляющими его государственными образованиями и территориями – субъектами федерации. Большинство ученых и политических деятелей сходятся в том, что:
• территорию федерации образуют территории ее субъектов;
• внутренние границы федерации могут быть изменены только с согласия ее субъектов и в установленном законом порядке;
• субъекты федерации обладают ограниченной политической самостоятельностью;
• высший законодательный орган – парламент – состоит из двух палат: одна из них обеспечивает представительство субъектов федерации, другая – общенациональное представительство; [c.408]
• конституция федерации и конституции ее субъектов не должны противоречить друг другу; в случае обнаружения несоответствия текста или отдельных формулировок конституции субъекта федерации конституции всего федеративного государства действует последняя, а в конституцию субъекта вносят необходимые коррективы;
• при верховенстве союзного законодательства субъекты федерации вправе принимать законодательные акты в пределах своей компетенции;
• субъекты федерации не являются субъектами международного права (не могут быть членами ООН), хотя могут участвовать в деятельности научных и культурных международных организаций и иметь соответствующие представительства за рубежом.
Такова общая политическая картина федерализма. Но эта картина не статична. Она с течением времени меняется, эволюционирует в том или ином направлении. Так, ряд специалистов считают, что американский и европейский федерализм в большинстве случаев эволюционирует в сторону децентрализованного унитарного государства, в то время как в латиноамериканском федерализме центр тяжести смещен в сторону нейтралистских тенденций.
§ 4. Проблемы национальной политики в России
Российская Федерация – одно из крупнейших в мире многонациональных государств. По самым скрупулезным официальным данным, в России проживают 166 национальностей и народностей – от более чем 100-миллионной русской нации до малых северных народов и совсем крохотных этнических групп, численность которых в ряде случаев не превышает ста человек. Русский народ был главным, но не единственным строителем российского государства. Его строили все народы и народности России – большие и малые. Поэтому Россия – наш общий дом. Русский народ сумел объединить все народы России в едином государственном союзе. Благодаря объединяющей роли русского народа на территории России сохранились уникальное единство и многообразие, духовная общность, сотрудничество разных народов. Это отражено в своеобразии российского федерализма.
Многокрасочной национально-этнической картине России в целом соответствует картина различных государственно-политических и территориально-политических образований в виде субъектов Российской Федерации. Их, как записано в Конституции РФ, 89 – 21 республика, 6 краев, 49 областей, два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, одна автономная область (Еврейская) и 10 автономных округов. [c.409]
Конституция РФ (ст. 5) устанавливает: Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Федеративному устройству Российского государства специально посвящена третья глава Конституции РФ (ст. 65–79). Здесь, в частности, определяется, что находится в ведении Российской Федерации (ст. 71); что находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72); устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73).
Как видно, своеобразие российского федерализма состоит в сочетании национального и территориального начал.
Понятно, что Конституция РФ как Основной Закон государства не может содержать все установки и давать ответы на все вопросы жизнедеятельности многонационального российского общества. Поэтому была выработана и принята в 1996 г. специальная Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации13, представляющая собой систему современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности органов государственной власти в сфере национальных отношений. Концепция призвана стать ориентиром для органов власти всех уровней при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений, обеспечения конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации.
Главная цель национальной политики Российской Федерации состоит в создании всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, упрочения общероссийской гражданской и духовно-нравственной общности на основе соблюдения прав человека и признания его высшей ценностью. [c.410]
В Концепции сформулированы следующие неотложные задачи в политической и государственно-правовой сфере: развитие и углубление федеративных отношений; формирование федерации, которая отвечала бы современным социально-экономическим и политическим реалиям и историческому опыту России; создание правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений; выработка на уровне федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации мер раннего предупреждения межнациональных конфликтов и связанных с ними криминальных проявлений и массовых беспорядков; разрешение возможных конфликтов путем мирных, согласительных процедур на основе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, межсубъектных договоров и соглашений; обеспечение правовых, организационных и материальных основ учета и удовлетворения национально-культурных интересов народов; совершенствование механизма формирования законодательных (представительных) и исполнительных органов власти различных уровней, позволяющего всем народам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы; обеспечение правовой защиты национальной чести и достоинства граждан, усиление ответственности за разжигание межнациональной розни, провоцирование и исполнение актов этнического насилия; объединение усилий всех звеньев государственной системы и гражданского общества, политических и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, утверждения принципов равноправного развития и взаимопонимания между гражданами различных национальностей и вероисповеданий, решительная борьба с любыми проявлениями агрессивного национализма.