В третьем параграфе первой главы «Конституция Российской Федерации и проблемы федерализма» проводится анализ проблем правовой институциализации современного российского федерализма. Предметом научной полемики сегодня являются концептуальные вопросы, которые касаются роли Конституции Российской Федерации 1993 г. в утверждении российского федерализма: является ли современная конституционная модель российского федерализма шагом вперед по сравнению с моделью, заложенной Федеративном договором 1992 года, отвечает ли она требованиям современного российского общества.
Институционализация новой системы горизонтальной и вертикальной организации государственной власти была осуществлена 12 декабря 1993г. принятием новой Конституции Российской Федерации, которая исключила те крайние подходы к территориальной организации государства, которые искусственно культивировались в стране. Новая Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года отразила то реальное соотношение сил, которое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент её принятия. Конституция предложила формулу компромисса, сочетающую с одной стороны меры по укреплению единства и целостности Российской Федерации, а с другой – обеспечивающую дальнейшую децентрализацию и выравнивание в правах всех субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации закрепила принцип равноправия субъектов Федерации, определила их частями единого целого, что говорит о построении симметричной Федерации. Сопоставление особенностей конституционной модели российского федерализма с общими чертами, которые были выявлены при оценке современных моделей федерализма, дает основание полагать, что российская модель в большей мере имеет переходный характер, так как в ней сочетаются централизация и децентрализация, дуалистические и кооперативные начала. Специфика современного российского федерализма, обусловленная реальными политическими процессами, позволяет сделать вывод о том, что современный российский федерализм не сводится ни к классической федерации, ни к конфедерации, ни к империи, ни к иной форме унитаризма.
Во второй главе «Особенности формирования федеративных отношений нового типа в Российской Федерации» рассматриваются проблемы становления качественно новых федеративных отношений в Российской Федерации, их характер и специфика, процесс формирования.
Первый параграф второй главы «Суверенитет и проблемы развития качественно новых федеративных отношений» посвящен исследованию понятия и сущности государственного суверенитета, проблем его реализации в условиях федеративного государства. В мире всегда существовали, и существуют государства с формальным или ограниченным суверенитетом. Уже в начале ХХ в. появились суждения о том, что власть каждого государства ограничена и обусловлена извне – зависимостью его от международного общения, изнутри – от разнообразных общений, из которых оно само слагается.
В мировой науке и конституционной практике сложились три подхода к проблеме государственного суверенитета Федерации и ее субъектов: сочетание государственного суверенитета Федерации и государственного суверенитета каждого субъекта; распределение государственного суверенитета по уровням управления в Федерации, признание принадлежности государственного суверенитета только Федерации.
В России, с формально-юридической точки зрения, не может быть никаких суверенных политико-территориальных единиц. Но в Конституции Российской Федерации нет запрета относительно суверенитета республик. Государственный суверенитет присущ республикам в силу их государственного статуса, так как в ст.5 Конституции Российской Федерации республики определяются как государства. И в политической, и в юридической науке признается тот факт, что суверенитет является неотъемлемым признаком государства.
В период «парада суверенитетов», практически все республики в составе Российской Федерации (за исключением некоторых) приняли декларации о государственном суверенитете и устанавливающие суверенный статус конституционные нормы, юридическая сила которых закреплялась на федеральном уровне Федеративным договором 1992 года.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. большинство республик не спешили с отменой деклараций о государственном суверенитете. Некоторые из них в своих новых конституциях определяли себя суверенными, закрепляли положения о распространении государственного суверенитета республики на всю ее территорию. Во многих республиках Российской Федерации закрепилось юридическое верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции.
В конституциях республик подчеркивался национальный характер государственности. В некоторых из них были введены нормы, закрепляющие особую роль титульных национальностей. Несоответствие некоторых положений Конституции республик основным положениям федеральной Конституции ставят остро вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо иметь в виду, что процесс демократизации общественной жизни в начале 1990-х годов создал благоприятную основу для формирования концепции демократической Российской Федерации. В этом контексте и нужно оценивать принятие Декларации о государственном суверенитете России, в которой закреплено, что Российская Федерация – суверенное государство, которое создано исторически объединившимися в нем народами. Конечно, суверенитет Российской Федерации по отношению к суверенитетам республик-субъектов Российской Федерации выше, так как представляет собой высшую власть федеративного государства. Но часть своего суверенитета государство по Конституции и договорам передает субъектам Федерации и не может его отчуждать произвольно, без согласия другой стороны.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что субъекты Российской Федерации должны обладать суверенным правом в осуществлении тех полномочий, которые находятся в их компетенции. Расширение самостоятельности субъектов Федерации на строго правовой основе, баланс их прав и ответственности с федеральным Центром – есть, на наш взгляд, единственно возможный способ обеспечения политической устойчивости, межэтнической стабильности и экономического процветания Российской Федерации.
Во втором параграфе второй главы «Разграничение предметов ведения и полномочий и его значение в формировании федеративного государства» речь идет о распределении властных иных полномочий между федеральным Центром и субъектами РФ. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и ее субъектами является одной из наиболее сложных и до конца не разрешенных ни на теоретическом, ни на практическом уровнях проблем.
Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены в Конституции Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации перечислены функции федерального Центра, но не прописаны предметы собственного ведения субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации играет важную роль в развитии федеративного государства. Это основа существования Федерации, ее стабильности и процветания. После распада СССР в России процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами пошел двумя путями: договорным и конституционным.
Договорной порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации относится к основам конституционного строя федеративного государства. Самое главное для единства, целостности и экономической мощи России – определение общих интересов субъектов и федерального Центра. Общий интерес выражается не только в Конституции Российской Федерации, но и в договорах, которые должны рассматриваться как фактор стабильности, несмотря на несовершенство и противоречивость этих документов.
Разграничение полномочий – перманентный процесс, который является особо важным объектом федеральной государственной политуправленческой деятельности, основная цель которого – достижение равновесия интересов между федеральным Центром, регионами и местным самоуправлением в рамках субсидиарности. Разделение компетенций между федеральным Центром и субъектами Федерации является ключевым вопросом федерализма, условием демократичного функционирования институциональных механизмов государства. Но поскольку задачи, стоящие перед органами власти постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. В реальной действительности регулярно приходится обновлять и расширять круг этих задач, и поэтому всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.