Можно привести и другие примеры задействования административного ресурса при совершении крупных сделок. Именно с его использованием было связано, в частности, первое после залоговых аукционов масштабное перераспределение собственности в 2000 г., в результате которого узкий круг бизнесменов захватил огромные рынки. Как писали по этому поводу “Ведомости”, “эпоха олигархов, открытая приватизационными аукционами, подошла к концу. Началась эпоха пресловутого административного ресурса” [Ведомости 20.12.2000]. Конечно, было бы неверно связывать все случаи перераспределения собственности лишь с президентской администрацией. Но тот факт, что самые крупные сделки были бы невозможны без “связей” на этом уровне, не подлежит сомнению.
Впрочем, не стоит упрощать ситуацию, особенно сегодня, когда взаимодействие президента и его администрации с корпоративным капиталом приобретает все более разносторонний характер и расчет на “связи”, даже самые прочные, нередко дает сбои. Наглядный пример – реформирование РАО ЕЭС. Несмотря на наличие у А.Чубайса исключительно высокого административного ресурса, его попытки провести собственный вариант реформы данной суперкорпорации по существу терпят провал. Ряд наблюдателей видят в этом следствие разногласий А.Чубайса с А.Илларионовым и другими членами президентской администрации. Думается, однако, что такая интерпретация упускает главное, а именно вмешательство в конфликт представителей гораздо более широких социально-политических сил, интересы которых затрагивает упомянутая реформа, прежде всего тех самых “миноритарных акционеров”, от имени которых выступает Б.Федоров и некоторые другие политики. Показательна также позиция ряда губернаторов, решительно возражающих против реформы ”по Чубайсу”. Очевидно, что в данном случае они артикулируют не только собственное мнение, но и точку зрения значительной части рядового персонала компании, а также потребителей, опасающихся бурного роста цен на электроэнергию. Вступление в игру губернаторов, обеспокоенных перспективой серьезных социальных осложнений как внутри, так и вне компании, можно квалифицировать как попытку (и небезуспешную) активизировать другие составляющие политического ресурса компании.
Сегодня все более явной становится тенденция к отказу президента и его администрации от неформальных, часто основанных на субъективных пристрастиях отношений с корпоративным капиталом и переходу к более открытой и сбалансированной модели взаимодействия_1_. Вместе с тем пока нет оснований считать, что административный ресурс утратил свое значение и уступил место совокупному политическому ресурсу ведущих корпораций страны.
Мне уже приходилось писать о том, что некоторая часть корпоративного капитала не просто лоббирует свои интересы, но и внедряется в те сферы, где определяется стратегия общественно-политического развития страны, т.е. играет роль групп влияния [Перегудов 2000а: 79]. Не вызывает сомнений, что бизнес-элита (к которой принадлежит и ряд ключевых фигур в самой администрации президента и правительстве), и в дальнейшем будет оставаться влиятельным участником процесса выработки “высокой политики”. В то же время вовсе не исключено, особенно в свете отмеченных выше тенденций к институционализации отношений, что не последнее место в нем займет и ассоциированный большой бизнес.
Каким окажется соотношение индивидуального и коллективного участия бизнеса в системе стратегического планирования, покажет ближайшее будущее. Однако совершенно очевидно, что ассоциированный бизнес, даже если он представлен исключительно бизнес-элитой, уже не может игнорировать интересы “социального капитала”, а также других составляющих политического ресурса в той мере, в какой это позволяли себе его “избранные” фигуранты.
Корпорации и правительство
На уровне правительства система отношений корпоративного капитала и власти также пребывает в состоянии постоянно трансформации, причем одним из наиболее существенных факторов последней являются изменения в самой структуре правительства_2_. Поскольку во второй половине 1990-х годов основной экономической единицей оказалось уже не предприятие или отрасль, а компания либо корпорация, прежняя межотраслевая (“черномырдинская”) модель управления фактически была сломана. Отраслевые министерства и ведомства почти утратили свое и без того не слишком большое политическое влияние, а многие из них попросту были ликвидированы. Одновременно возросла роль функциональных министерств и ведомств (финансового, экономического, налогового, таможенного и др.). Следует отметить, что этот процесс продолжается и сегодня – только в ходе последней реорганизации (май 2000 г.) Министерство экономического развития поглотило 6 отраслевых министерств и ведомств. Оставшиеся – Министерство энергетики, МПС, Минатом, Минпромнауки, Росавиакосмос и другие – постепенно лишаются многих своих прежних полномочий, которые переходят к акционерным компаниям корпоративного типа либо к функциональным министерствам и ведомствам.
Вследствие описанных процессов нарушается существовавший до недавних пор механизм взаимодействия корпораций и исполнительной власти. Не секрет, что отраслевые ведомства и министерства были своего рода внутренними лоббистами, передаточным звеном между корпорациями и системой принятия государственных решений, главными элементами которой являлись функциональные ведомства. Наглядной иллюстрацией происходящего сегодня могут служить метаморфозы, претерпеваемые Министерством энергетики. С мая 1990 г. оно не только поменяло название, но и утратило возможность серьезно влиять на таможенную, налоговую и некоторые другие направления государственной политики, касающиеся нефтегазового и энергетического комплекса.
Отмеченные изменения оказали двоякое воздействие на отношения между корпорациями и правительством. С одной стороны, многие компании, особенно не располагавшие весомым административным ресурсом, лишились серьезного рычага воздействия на систему выработки и принятия государственных решений. Значение отраслевого лоббизма как основной формы представительства интересов в исполнительной власти существенно снизилось (либо приобрело локальные формы). С другой стороны, лоббизм ведущих корпораций переместился на более высокий уровень. Характерный пример: начиная с лета 2000 г. СМИ чуть ли не в один голос стали утверждать, что резкий рост цен на нефть позволяет изъять у нефтяных компаний получаемые ими сверхприбыли. Столь простое решение экономических и социальных проблем страны встретил горячую поддержку со стороны Министерства финансов и других фискальных органов. Был даже разработаны способы изъятия сверхприбылей (путем повышения внутрикорпоративных цен, экспортных пошлин, введения дополнительной платы за доступ к «трубе»). Понятно, что подобный проект не вызвал энтузиазма у нефтяных компаний, однако их попытки повлиять на позицию министра финансов Кудрина не увенчалась успехом. Тогда переговоры с нефтяниками вступил сам премьер. После решающей встречи, окончившейся фактической победой нефтяных корпораций, М.Касьянов многозначительно заметил, что “у нефтяников есть причины для недовольства правительством, поскольку оно в последние месяцы не вело нормального диалога с ними” [Ведомости 14.12.2000].
Где-то с весны 2000 г., а может чуть раньше, с момента создания Центра стратегического развития Г.Грефа, во властных кругах вновь стала популярна идея “антилоббистского правительства”, которую впервые пыталось реализовать правительство Е.Гайдара_3_. Тогда, как известно, дело кончилось тем, что во власть пришли представители старых министерских структур во главе с Черномырдиным и правительство из “антилоббистского” быстро превратилось в “суперлоббистское”.
Маловероятно, что данный вариант возрождения секторальных ведомственных структур повторится сегодня. Изменилась, как уже отмечалось, сама структура экономики, в результате чего ось “предприятие – отрасль – министерство” сменилось осью “корпорация – функциональные ведомства”. А это значит, что лоббизм, скорее всего, обретет новое качество и новое место в политической системе.
Пример с нефтяниками показывает, сколь сильно выросла роль «коллективного» лоббирования. Несмотря на некоторые заминки в функционировании созданного осенью 2000 г. при правительстве Совета по предпринимательству, в который вошли главным образом представители бизнес-элиты, совершенно очевидно, что и здесь “индивидуальный” лоббизм если и не отступает на задний план, то существенно дополняется взаимодействием, имеющим общественно-значимый характер.
Правда, пока еще трудно сказать, насколько далеко зайдет процесс институционализации отношений бизнеса и власти на данном уровне и как он скажется на системе функционального представительства в целом. Однако, судя по заявлениям компетентных лиц, правительство заинтересовано в том, чтобы знать и учитывать “консолидированную позицию” крупного бизнеса как по “ключевым направлениям экономической реформы”, так и по “прикладным вопросам”. Именно так сформулировал позицию правительства руководитель аппарата при премьере, координатор Совета по предпринимательству И.Шувалов. Одновременно он подчеркнул, что “ведет практически ежедневно диалог с предпринимателями”, и докладывает о результатах своих консультаций премьеру и другим членам кабинета, которые “по своим направлениям... также входят в контакт с предпринимателями” [Ведомости 04.12.2000].