Это положение радикально изменилось с появлением национального правового государства, которое постепенно оттеснило административное государство. В нем абстрактность и безличность достигли совершенной формы и проявляются, в частности, в суверенитете, правовом характере и монополии на законное насилие, которые предполагают единый, обязательный для всех правовой порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса конкретного члена общества. Утверждаются равносущ-ность всех граждан и принцип равного обеспечения их прав.
В современном национальном государстве само государство и государственный аппарат как бы отделены от работающих в них чиновников и служащих, правительство как таковое от его членов в том смысле, что государство и правительство, государственный аппарат не являются собственностью тех, кто обеспечивает их функционирование. Политики, чиновники должностные лица государства являются наемными работниками, нанятыми этим последним для выполнения определенных ролей и функций. Их мировоззренческие и иные позиции должны быть отодвинуты на второй план, приоритет отдается критериям профессионализма. Религия и идеология, которые, при всех их различиях эпистемологического, сущностного и концептуального характера, в методологическом плане представляют собой однопорядковые явления, отделены от государства. Парламентская демократия с ее этнокультурным, социальным, социокультурным и иными формами плюрализма не приемлет ни государственной религии, ни государственной идеологии. Признав плюрализм интересов и партий, религиозных, этнокультурных, социально-экономических и иных различий, нельзя не признать плюрализм идеологий или идеологических течений в каждой отдельной стране, позиции которых по ряду важнейших вопросов совпадают, особенно что касается системообразующих аспектов. Такое положение и создает основу «единства во многообразии», консенсуса по основополагающим вопросам государственно-политического устройства.
Формирование и утверждение принципов абстрактности и безличности государства можно продемонстрировать на примере бюрократии. Государство представляет собой комплекс институтов, учреждений и органов, каждый из которых выполняет свои специфические функции законодательного, исполнительного и судебного характера. Речь идет прежде всего о парламенте (в демократических государствах), правительстве, правоохранительных органах. В плане ведения повседневных дел в государстве ключевая роль принадлежит правительству. Важнейшая функция правительства — управление государственным аппаратом, посредством которого осуществляются властные функции. Административный аппарат составляет как бы становой хребет современного государства, органически скрепляющий в единое целое различные его институты по горизонтам и вертикали. Государственно-административный аппарат играет главную роль в реализации государственного регулирования и управления экономическими и социальными процессами. В настоящее время во всех индустриально развитых странах государственный аппарат во главе с правительством представляет собой мощную разветвленную систему разнообразных органов, министерств и ведомств, служб управления государственными предприятиями, разного рода систем специализированных комитетов и комиссий.
Огромная административная организация, созданная для решения сложных проблем современной жизни, постепенно завоевывая определенную автономию от законодательной и судебной ветвей, нередко оказывается в состоянии самостоятельно формулировать и практически осуществлять политический курс в тех или иных сферах жизни. Хотя юридически правительство считается высшим органом управления, одновременно оно приобрело статус и функции волеформирующего политического института. В соответствии с ныне действующими во многих странах конституционными нормами правительство имеет широкие полномочия для вынесения важнейших политических решений, связывающих и законодателя. У него появился ряд новых функций, относящихся к так называемому политическому планированию, оно вторгается в сферу законодательства, разрабатывая и формулируя многие законопроекты, которые затем проходят через парламент.
Более того, развитие событий в этой области привело к тому, что возникло совершенно новое образование анонимной власти — современное бюрократическое государство. Его монополия на средства насилия расширяется с помощью системы сбора налогов, реализации внешней политики, осуществления принятых законов и т.д. При всех негативных коннотациях, ассоциируемых с бюрократией, она превратилась в неотъемлемый элемент современных организаций, а также всех политических систем. М.Вебер рассматривал бюрократию как систему административного управления, характеризующуюся следующими признаками: иерархия соподчиненности и ответственности; безличность, т.е. выполнение функций в соответствии с четко фиксированными правилами; постоянство, в соответствии с которым работа выполняется в течение полного рабочего дня на основе и при гарантии доминантного места и продвижения по службе; профессионализм. Конечно, не все могут согласиться с такой оценкой, но эти и подобные им признаки отражают сущность бюрократии.
Восхождение и институционализация бюрократии были предопределены самими закономерностями становления современного государства. Более того, образование и утверждение современного государства на Западе М.Вебер связывал с формированием бюрократического аппарата. Зависимость государства от бюрократии увеличивается по мере его разрастания. Государство, бюрократия и капитализм развивались в тесной зависимости друг от друга. Именно с помощью бюрократического аппарата, как считал Вебер, были преодолены негативные последствия сословного порядка и передачи феодальной власти по наследству.
Один из атрибутов бюрократического аппарата — класс чиновников, оплачиваемый из государственной казны. Содержание огромной армии таких чиновников, идентифицируемых со своими функциями (что снимает вопрос об их социальном происхождении), возможно только в условиях современной «денежной» экономики. Разумеется, любое государство или государственное образование, заслуживающее это название, немыслимо без категории служащих и чиновников, обеспечивающих его повседневное функционирование. Эта категория играла немаловажную роль в Древнем Египте, империи Ахеменидов, Римской империи. Апогеем, своего рода гимном бюрократии стала система обоснования государства и государственной власти, разработанная Конфуцием. Ему принадлежит образ «благородного сановника» — цзюн-цзы, с помощью которого он поднял вес и значение бюрократии в системе управления и в обществе на беспрецедентную высоту. Бюрократии предписывались весьма широкие и важные функции по соблюдению ритуала, правил (ли), рассматриваемых в качестве основы основ законности и жизнеспособности государства, а также по их реализации. Однако в древнем Китае, равно как и в других государствах древности, не было государственной администрации в собственном смысле слова, поскольку там чиновники получали вознаграждение натурой и почти полностью зависели от местных источников материальных богатств.
Иное дело современный аппарат государственно-административного управления, который невозможно представить без четких рационально разработанных формальных норм и правил, без строгой профессионализации политики, что тесно ассоциируется с бюрократией. Его особенность состоит в том, что он носит постоянный характер. В отличие от высших органов государственной власти, которые находятся в прямой зависимости от результатов избирательной борьбы и расстановки сил в парламенте, государственный аппарат не зависит от этих колебаний и перестановок на вершине государственной машины. Будучи инструментом осуществления непосредственных властных функций, армия чиновников и служащих государственного аппарата продолжает делать свое дело независимо от правительственных кризисов, роспуска парламента или досрочных выборов. В отличие от глав правительств, министров и администраторов высшего звена, которые, как правило, приходят и уходят, основная масса чиновничества представляет собой стабильный контингент лиц, составляющих костяк системы государственного административного управления. Поэтому неудивительно, что чиновничество стало могучей и влиятельной силой, подчас независимой от подлежащих периодической смене правительства и выборных органов власти.
Чиновник, занимающий тот или иной пост в структуре административного аппарата, является экспертом определенного профиля, в то время как его выборный руководитель, как правило, находится в положении дилетанта. Более того, в процессе выполнения им своих обязанностей чиновник накапливает большой объем конкретной информации, что еще более усиливает его влияние и позиции. Этому же способствуют так называемые «кодексы бюрократии», согласно которым важнейшие сферы ее деятельности изъяты из-под контроля общественности. Формально рядовые граждане вправе оспаривать действия бюрократии. В определенной степени влияние и вес бюрократии можно ограничить и уравновесить с помощью выборных представительных органов. Но под прикрытием конфиденциальности и секретности бюрократия способна противодействовать попыткам выборных органов получить соответствующую информацию. В результате бюрократизм во всевозрастающей степени пронизывает выборные демократические институты, завоевывая у них одну позицию за другой. В современном высокоразвитом индустриальном обществе принципы плюралистической представительной демократии зачастую вступают в противоречие с принципами административной эффективности, с их упором на обеспечение рационального принятия решений и эффективной их реализации. Императивы специализации, профессионализма и компетентности приобретают большую значимость.