Законодательные собрания (стр. 2 из 7)

Рис. 2. Разделение властей

Главной альтернативой парламентской системе является президентская система государственного управления. Президентские системы основаны на строжайшем соблюдении доктрины разделения властей (рис. 2). Это означает, что законодательные собрания и правительства формально независимы друг от друга и избираются отдельно. Классический пример — США, где так называемые «отцы-основатели» были особенно озабочены тем, чтобы предотвратить возникновение слишком сильной исполнительной власти, опасаясь ее превращения во что-то вроде британской монархии. Здесь в результате сложилась сеть сдержек и противовесов. Конгресс, президент и Верховный суд США. хотя и не зависимые друг от друга институты (вплоть до строжайшего соблюдения правила о том, что персонал любого из них не может быть занят в работе любого из двух других), но однако они ограничивают власть друг друга. Так, Конгресс принимает законы, но президент может наложить на них вето, однако Конгресс, в свою очередь, может это вето преодолеть, если за такое решение проголосуют две трети членов обеих палат. Далее, президент назначает старших членов правительства и членов Суда, но эти назначения подлежат утверждению высшей палаты — Сената.

Такого типа президентские системы, кроме США, существуют почти исключительно лишь в Латинской Америке. Во Франции, однако, Пятая республика приняла «гибридную», или полупрезидентскую, форму, в которой исполнительная власть приобрела «двойственность» в том смысле, что здесь независимо избранный президент действует «в связке» с премьер-министром и кабинетом министров, формируемым из членов Национального собрания и подотчетных ему. Практическое функционирование такой системы зависит от очень шаткого равновесия между личным авторитетом и популярностью президента, с одной стороны, и политическим составом Национального собрания, — с другой. Похожая полупрезидентская система функционирует также в Финляндии, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров — внутренней.

Принципиальное достоинство президентской системы заключается в том, что. разделяя законодательную и исполнительную власть, она создает своего рода внутреннее напряжение — поле, благоприятное для защиты прав и свобод человека. Как в свое время выразился Гоббс, «свобода — это власть, нарезанная мелкими кусочками». Так, в США опасность чрезмерного усиления исполнительной власти блокируется широким кругом властных полномочий Конгресса: Конгрессу принадлежит право объявлять войну и повышать налоги, Сенат ратифицирует договоры и утверждает президентские назначения, и две палаты могут объединиться для обвинения и импичмента президента. Но такая фрагментация власти имеет и свои недостатки.

Президентские системы могут быть громоздкими и неэффективными по той причине, что в них изначально заложено «приглашение к борьбе» между исполнительной и законодательной ветвями государственной системы управления. Критики американской системы, скажем, указывают на то, что коль скоро в ней «президент предлагает, а Конгресс располагает», это всегда чревато так называемыми институциональными заторами. Вероятность таких заторов повышается, когда Белый дом (президентство) и Капитолийский холм (Конгресс) контролируются соперничающими партиями, но такая ситуация может сложиться и тогда, когда обе ветви контролируются одной и той же партией, как это было при администрации Картера в 1977—1981 годах. Та же самая проблема во Франции называется «нелегкое сожительство» — ситуация, в которой президент вынужден работать с политически недружественными, а то и враждебными по отношению к нему, премьер-министром и Национальным собранием, как это дважды имело место при Миттеране в 1986— 1988 и 1993-1995 годах.

3. ФУНКЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ

Хотя роль ассамблей в разных странах и разных политических системах проявляется по-разному, везде они выполняют целый ряд общих функций. Прежде всего и главным образом, они связывают между собой систему государственного управления и общество — это своего рода канал связи, работающий на данную систему и данный политический режим, вынуждающий их реагировать на требования и проблемы общества. Главными функциями законодательных собраний являются: законодательство, представительство, наблюдение и контроль, политическое рекрутирование, легитимация режима.

3.1 Законодательство

Законодательство в большинстве случаев является главной функцией законодательных собраний, почему их, собственно, и называют легислатурами. Парламенты являются носителями законодательной власти: предполагается, что законы принятые ими, обязательны к исполнению со стороны общества. На то есть две причины. Во-первых, ассамблеи — это форумы, на которых предлагаемые к принятию законы всесторонне и в открытой дискуссии обсуждаются представителями общества. Во-вторых, природа ассамблей такова, что дело обстоит так, будто само общество принимает эти законы. Однако приходится сказать, что идея о том, что парламентам заведомо и наперед принадлежит законодательная власть в обществе, не всегда верна, а в отдельных случаях даже и вовсе неверна. Как мы уже говорили, ассамблеи редко обладают монополией в этих делах. Все определяется конституционным правом данной политической системы, которому подчинены и парламенты. В Ирландии поправки к конституции принимаются на референдумах, в Бельгии — на специальных конституционных собраниях. Носители исполнительной власти, как, например президент Франции, могут издавать декреты равного действия с законами Национального собрания; в США президенту принадлежит право накладывать на закон вето, даже если он только что по всей форме принят Конгрессом.

Европейский парламент и вовсе не является легислатурой — европейское право проводится в жизнь по большей части через Совет министров ЕС. Даже в Великобритании, где парламент является носителем правового суверенитета, министры осуществляют законотворчество посредством так называемого статутного правового инструментария, и все это далеко не всегда попадает в сферу парламентского контроля.

Более того, парламенты обладают весьма невеликой позитивной законодательной властью. Законодательные инициативы и программы исходят в общем и целом от исполнительной власти, у которой всегда достает организационного и экспертного ресурса, а также информации, для того чтобы сформулировать ту или иную политическую линию. Так, например, хотя у членов британского парламента и остаются определенные возможности для выдвижения личных законопроектов, обсуждаются такие билли лишь тогда, когда правительство готово уделить им время по обсуждении собственных законопроектов. В США, где Конгресс являет собой самую сильную и независимую легислатуру мира, на президентские инициативы приходится без малого 80 % обсуждаемых законопроектов. Но ограничена и негативная законодательная власть ассамблей — их право отвергнуть или дополнить законопроект. Есть, конечно, случаи (так, например, обстоит дело в Первой палате Генеральных штатов Голландии), когда по проведении парламентских консультаций переписывается добрая половина законопроектов, но, скажем, в Великобритании правительство чрезвычайно редко терпит неудачу в Палате представителей: более того, такого рода случаи всегда представляют собой нечто из ряда вон выходящее: здесь все в большей и большей степени закон не «принимается» парламентом, а «проводится» через него.

3.2 Представительство

Ассамблеи играют важную представительную роль: они обеспечивают связь между системой государственного управления и обществом. В XVIII в. это интереснейшим образом выразилось в том лозунге, под которым 13 американских колоний восстали против британского правления — «никаких налогов без представительства». Расширение права голоса вплоть до всеобщего избирательного права превратило ассамблеи в своего рода народные форумы — органы, которые как-будто и замещают собой весь народ. Поэтому место, власть и авторитет парламента в той или иной политической системе рассматриваются как важнейший показатель ее демократичности. Не всегда ясно, однако, то, как именно эта функция представительства осуществляется в категориях политической практики.

Представительство — это весьма сложный принцип с целым рядом внутренних противоречий. Так, в парламентских системах вестминстерского типа, основанных на британской традиции, представители рассматриваются как своего рода «доверенные лица», которым поручено на основе собственного здравого смысла и политической мудрости принимать решения от лица избирателей. Идущее от Бёрка, это понимание представителей как самостоятельно действующих лиц, однако, резко контрастирует с картиной строгой партийной дисциплины, особенно в парламентских системах. Противоположная концепция представительства — доктрина политического мандата, которая в качестве центрального механизма (через которое осуществляется представительство) трактует не ассамблею, а партии.

В других государствах идея представительства осуществляется исключительно по условиям места. Это особенно справедливо в отношении Конгресса США с его относительно слабой партийной системой и чрезвычайно коротким (два года) сроком представительства. Члены Палаты представителей и Сената здесь более всего озабочены тем, чтобы «с добычей вернуться домой». На местном фольклоре это называется «политикой кадки со свининой», где главной целью является в кооперации друг с другом («перекатывая бревно») выторговать какие-то блага для своего избирательного округа. Все это замечательно налаженный механизм, но именно по этой причине Конгресс — не самое лучшее место, чтобы «делать политику»: он скорее заблокирует президентскую программу, чем предложит свою сколько-нибудь здравую альтернативу.