Коль скоро сильные комитеты означают сильный парламент, возникает вопрос, что именно дает силу комитетам. Считается, что самые сильные комитеты из ассамблей мира — это комитеты Конгресса США; по их образцу создаются комитеты в парламентах других стран. Сила этих комитетов очевидным образом идет от таких факторов, как узкая специализация, постоянный состав и самое щедрое обеспечение в том, что касается финансирования и доступа к информационным, экспертным и всяким иным ресурсам — всему тому, что требуется, чтобы стоять на одной ноге с административным аппаратом Белого дома и других органов исполнительной власти. Ключевую роль такие комитеты играют и в законотворческом процессе. В то время как в Великобритании, Франции и Японии законопроекты попадают в комитеты после того, как их рассмотрела и в принципе одобрила палата, в США процесс начинается с комитетов. На практике это оборачивается тем, что многие законопроекты полностью переписываются, другие же могут так и не появиться на свет.
Еще более важным обстоятельством является то, что Конгресс характеризуется довольно слабой партийной дисциплиной, что дает комитетам большую независимость от Белого дома, В системах с более строгой партийной дисциплиной (например, в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) комитеты вольно или невольно «сохраняют нейтралитет»: большинству их членов предписано быть лояльным в отношении правительства. Исключением в этом отношении является Германия: при сильной партийной дисциплине здесь и сильные законодательные комитеты — результат того, что коалиционным правительствам подчас приходится «задабривать» парламент, дабы не потерять поддержку той или иной партии.
Парламент Великобритании в попытке усилить свои позиции в отношении исполнительной власти в 1979 г. создал систему более специализированных комитетов. Сознательно скроенная по американскому образцу, система должна была содействовать более открытому управлению и предполагала изучение правительственных документов и заслушивание министров и государственных служащих высокого ранга. Говорили, что комитеты должны стать надежными «сторожевыми псами», способными реально влиять на правительственную политику. Эксперимент, однако, не удался по нескольким причинам. Во-первых, не удалось поставить комитеты над партиями: партийная дисциплина, идущая от правительства, неискоренима. Во-вторых, комитетам не хватило ни ресурсов, ни полномочий: хотя у них и есть право «послать за людьми, документами и отчетами», добиться присутствия того или иного государственного служащего или, если он таки присутствует на слушании, полных от него ответов они не в состоянии. Наконец, в-третьих, комитеты по-прежнему не дают каких-либо карьерных перспектив, и члены парламента так до сих пор и стремятся попасть в правительство, естественно думая о своей партии больше, чем о парламенте. Критики даже заявляли, что вместо усиления Палаты общин реформа ослабила ее, отвлекая парламентариев от работы «в зале заседаний», что только и может обеспечить парламентскую ответственность.
Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие:
• в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов;
• комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дискуссии;
• они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количество противоположных точек зрения;
• в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний.
Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам:
• те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению;
• в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя;
• комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений;
• комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредставительства».
5. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ СОБРАНИЙ
Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику — с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Располагают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержание публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внимание от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ — в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законодательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким категориям:
• ассамблеи, делающие политику, обладают достаточной независимостью и активнейшим образом воздействуют на политический процесс;
• ассамблеи, влияющие на политику, способны так или иначе изменить политический процесс, но только лишь реагируя на инициативы исполнительной власти;
• ассамблеи, подчиненные исполнительной власти, обладают лишь самым незначительным влиянием на политику и в большинстве случаев лишь «штампуют решения, принятые за их стенами.
Ассамблей, делающих политику, в мире очень мало. Чтобы оказывать реальное позитивное влияние на политический процесс, ассамблея должна соответствовать трем критериям: (1) обладать достаточным конституционным статусом и авторитетом; (2) реальной политической независимостью от исполнительной власти и (3 достаточной монолитностью, чтобы выступать единым целым. Если говорить о британском парламенте, эти условия совпали, может быть, лишь в его так называемый «золотой век» — в период между «великой реформой» 1832 г. и «второй реформой» 1867 г. В этот период, когда парламент уже был усилен расширением избирательного права, но еще не был ослаблен укоренением партийной дисциплины, он менял правительства, смещал неугодных министров, отвергал правительственные законопроекты, а сам инициировал весьма и весьма важные реформы.
В современный период самым ярким (кто-то даже скажет, единственным) примером «ассамблеи, делающей политику», является Конгресс США. Это, возможно, уникальное явление, объединяющее в себе ряд достижений. Разделение властей дает Конгрессу конституционную независимость и целый ряд вытекающих из нее полномочий. То обстоятельство, что внутрипартийные связи здесь сравнительно слабы, лишает президента обычных способов воздействия на законодательный процесс. Картину дополняет мощная система комитетов. Наконец, со времен реформы Конгресса в 1946 г. он обладает такими ресурсами по привлечению персонала и работе с информацией, что и в этом отношении совершенно не нуждается в какой-либо поддержке со стороны Белого дома.
При всех этих преимуществах, однако, в начале XX в. Конгресс несколько потерял свое влияние. Со времен «Нового курса» американское общество, а с ним и Конгресс, в поисках политического лидерства все в большей степени, так сказать, поглядывали на Белый дом. Главной нагрузкой Конгресса стало рассмотрение законодательных программ президентов. Роль Конгресса как инициатора политики заметно ослабла, с 1960-х годов даже постоянно высказываются опасения в том смысле, что он все больше подпадает под влияние Белого дома, вокруг которого уже складывается атмосфера «имперского президентства». Однако после «уотергейтского скандала» Конгресс воспрянул к новой жизни и стал решительнее утверждаться по отношению к Белому дому, вместе с тем проведя ряд реформ собственной системы комитетов. Было сокращено влияние их председателей и укреплена партийная дисциплина: партии стали в большей степени, чем прежде, влиять на назначения. Наиболее яркая попытка Конгресса взять в свои руки контроль над публичной политикой относится к периоду после выборов 1994 г., когда его республиканское большинство во главе со спикером Палаты представителей Ньютом Гингричем выдвинула радикальнейшую программу сокращений налогов и государственных расходов под лозунгом «Заключи договор с Америкой».
Другой пример ассамблеи, делающей политику, можно было видеть в СССР, где важнейшим компонентом политической программы М. Горбачева 1980-х годов стала замена «вечно послушного» Верховного Совета СССР всенародно избранным Советом народных депутатов. Вслед за отменой статьи Конституции о партийной монополии на власть аналогичные парламенты были созданы во всех 15 советских республиках — впервые в исторически новой для страны ситуации политического плюрализма. Когда консервативные силы в августе 1991 г. подняли военный путч с целью сместить Горбачева, в здании российского парламента обосновался Б. Ельцин, немедленно и возглавивший борьбу с путчистами. Ельцину пришлось уволить ключевых министров своего правительства и замедлить, а где-то и обратить вспять процесс экономического реформирования страны. Именно в этот период российский парламент действовал как «ассамблея, делающая политику». Все, однако, закончилось октябрем 1993 г., когда консерваторы вновь подняли мятеж против попытки Ельцина распустить парламент, на что последовали военный захват Белого дома и введение президентского правления. По новой конституции, принятой в 1993 г., Верховный Совет был заменен на Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).