В Україні політико-адміністративна система у своїй еволюції пройшла наступні етапи:
- липень 1990 р.- грудень 1991 р. – система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;
- грудень 1991р. –червень 1995 р. – президентсько-парламентська форма правління;
- червень 1995 р. – 28 червня 1996 р. – президентська форма правління;
- червень 1996 р. – грудень 2005 р. президентсько-парламентська республіка;
- з січня 2006 р. – парламентсько-президентська форма правління [5, 23-24].
З метою упередження та мінімізації можливих негативних наслідків впровадження нової політичної моделі видається необхідним проаналізувати її інституційні недосконалості.
Конституція України у редакції, яка чинна з 2006 року, привнесла зміни у розподіл повноважень у трикутнику: Президент—Парламент—Уряд.
Оптимальний перерозподіл повноважень згідно із введеними поправками до Конституції мав би забезпечити:
- чітку, прозору ідентифікацію виборцями політичної сили, що відповідальна за державну політику, і як результат можливість свідомого обрання між різними політичними силами під час виборів;
- коопераційний зв’язок між законодавчою та виконавчою гілками влади для динамічного і послідовного прийняття та впровадження державно-управлінських рішень, системності у прийнятті законів та на їх основі – підзаконних актів;
- стабільну, послідовну роботу уряду: забезпечення балансу між його захищеністю від кон’юнктурних змін у розкладі політичних сил і можливістю притягти його до політичної відповідальності.
Однак із введенням змін до Конституції оптимального перерозподілу не досягнуто. Запропонована політична реформа виявила свою недосконалість переважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:
1. Зміни до Конституції не містять чіткого механізму формування ефективної виконавчої влади у країні.
2. Не ліквідоване паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: Парламент формує уряд, проте голів державних адміністрацій і надалі призначає Президент.
3. Наявність в уряді “квоти Президента” – силових міністрів може поставити під сумнів діяльність кабінету міністрів як єдиної команди у періоди так званого “розділеного правління”. У більшості країн саме ці посади є вагомим “призом” для партнерів при створенні коаліційного уряду.
4. Невідомо яким чином вирішувати ситуацію, коли Президент України отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить у визначений строк цієї кандидатури до парламенту.
5. Відсутність дієвої процедури формування уряду [5, 24].
У минулому у деяких західноєвропейських політичних системах парламентсько-президентська форма правління призводила до проблем уповільнення законодавчого процесу, недієздатності парламенту і паралічу системи, як у Франції 1946-1958 рр. і в Італії протягом кількох етапів післявоєнної історії. Коли така система накладається на політичну культуру, яка ще не звикла до демократичних процедур компромісу, толерантності та прагматизму, тоді політична нестабільність буде практично неминучою деякий час. Така нестабільність може проявлятися в урядовій нестабільності і, як наслідок, у частій зміні політичного курсу.
У відповідності до чинної Конституції України уряд формується коаліцією депутатських фракцій. Оскільки процедура створення такого політичного суб’єкта передбачає необхідність узгодження різноманітних інтересів багатьох фракцій, то перед коаліцією, відповідно, постає значно більше законотворчих проблем, ніж перед однопартійною або стабільною більшістю. Політична практика країн інваріантних демократій свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов’язано з необхідністю обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які часто мають досить відмінні погляди щодо кожного політичного питання. В урядів, що спираються на підтримку фрагментованої і недисциплінованої парламентської коаліції немає стабільної підтримки, яка би дозволяла їм діяти рішуче у розробці і прийнятті значних політичних рішень. Такі уряди є більш обмеженими у спроможності проводити радикальні зміни та дотримуватися обраного курсу, ніж кабінети, які спираються на підтримку консолідованої та дисциплінованої парламентської більшості. Нестабільність уряду ускладнює процес прийняття рішень, а самі рішення є менш передбачуваними. Часта зміна урядів унеможливлює створення стабільного середовища для формування прогнозованої, системної та прозорої державної політики. Вона також веде до підвищення ролі альтернативних центрів прийняття рішень таких як, зокрема, координаційні ради при президентові України.
Як правило, фрагментована парламентська більшість схильна до швидкого розпаду. Політичні партії, які входять до складу такої більшості, часто змінюють свою позицію і швидко заявляють про припинення підтримки уряду, як тільки політична ситуація змінюється і перехід до опозиції краще задовольняє їх інтереси. Перспектива неминучого розпаду коаліції сильно впливає на поведінку партійних лідерів та окремих депутатів. Партії намагаються не витрачати сил і ресурсів задля поліпшення співпраці у коаліції, зміцнюючи, таким чином шанси швидкого розпаду парламентської більшості.
Аналогічні мотивації визначають і поведінку членів уряду, які знаходять вихід із невизначеності строку їх повноважень у максимізації своїх особистих політичних та економічних зисків. З метою унеможливлення такого роду політичних ризиків слід взяти до уваги досвід Німеччини, а саме принцип вотуму конструктивної недовіри, застосування якого конституційно визначено стосовно глави німецького уряду. Конструктивізм тут полягає у тому, що рішення Бундестагу про відставку федерального канцлера має організаційні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб (48) годин більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового глави уряду. Дане уточнення запобігає частим відставкам уряду, що були у Веймарській республіці. Більше того, такий підхід підвищує політичну відповідальність парламентських фракцій [5, 24].
Супутнім інструментом запобігання урядової нестабільності є запровадження синхронізованого виборчого циклу. Так нормативне втручання Президента у справи, що належать до компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який може бути сформований опозиційною політичною силою. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду. Румунія є єдиним прикладом східноєвропейської країни з президентсько-парламентською формою правління, де виборчий цикл є синхронізованим.
Синхронність президентських і парламентських виборів дозволили зробити відносини між президентом і парламентом Румунії менш конфліктними, ніж в інших східноєвропейських країнах зі змішаною формою правління. Партнерські стосунки між президентом і парламентом посприяли більшій стабільності румунського кабінету.
1. Доцільно розмежувати компетенції Президента України та Прем’єр-міністра України у сфері підзаконного нормотворення.
На сьогодні не врегульований законами політико-управлінський простір є дуже великим, і на ньому змагаються президентські та урядові структури. До недавнього часу останні програвали першим, що було можливим під час функціонування президентсько-парламентської моделі. У рамках же парламентсько-президентської форми правління Президент є сильною фігурою лише у разі його підтримки із боку більшості у парламенті. У разі ж “розділеного правління” надзвичайно посилюється фігура Прем’єр-міністра, і стан речей змінюється на протилежний. Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади відсутність чіткого розмежування функцій підзаконного нормотворення між Президентом та Прем’єр-міністром є неприйнятною із точки зору перспектив демократії в У країні.
Чинна нормативно-правова база України свідчить про примат нормотворчості Президента щодо актів уряду та прерогативу Президента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само як і Президент наділений правом законодавчої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так Президент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.
Слід зауважити що цей інструмент є досить впливовим і може часто застосовуватися у періоди „розділеного правління”, що не сприятиме конструктивності у роботі виконавчої влади.
Таким чином система виконавчої влади буде дієвою лише у разі причетності Президента та Кабінету міністрів до єдиної політичної партії, або блоку партій. Однак в умовах періоду розділеного правління можлива поява двох конкуруючих центрів політичної влади в Україні – Глави держави і парламенту і, як результат, ймовірна боротьба між ними за право визначати основні напрями внутрішньої та зовнішньої політики.
Конкуренція політичних ініціатив, непогоджені рішення, надлишковий бюрократичний тиск – все це може стати наслідками нечіткого визначення юридичної пріоритетності указів та розпоряджень Президента і постанов Кабінету Міністрів України. Оскільки велика кількість питань може бути врегульована як актами Президента, так і уряду, зацікавлені учасники політичного процесу можуть апелювати як до однієї так і до іншої інстанції. У залежності від особистих зв’язків із Секретаріатом Президента чи з Урядом, учасники політичного процесу можуть аргументувати що рішення в яких вони зацікавлені мають прийматися указом/розпорядженням Президента або ж постановою/розпорядженням уряду. Існування конкуруючих центрів влади призводить до розробки політичних рішень і видання підзаконних актів, що часто суперечать один одному. Така ситуація є небажаною і має бути законодавчо врегульована [5, 24].