Чаша весов вновь качнулась в сторону Белого дома при президенте Э. Джексоне, избранного в 1828 г. Он один, в частности, чаще применял вето, чем все президенты - его предшественники.
После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской войны (исключая только 1845-1849 гг., когда война с Мексикой усилила позиции президента Дж. Полка (1845-1849)) длилась эпоха господства конгресса.
Угроза раскола союза штатов и Гражданская война Севера с Югом вновь поставили буржуазию перед необходимостью централизации власти в руках президента. А. Линкольн без санкции Капитолия увеличил размер армии, издал распоряжение об освобождении рабов, объявил чрезвычайное положение, приостановил действие буржуазно-демократических процессуальных норм в случае ареста, произвольно использовал средства казначейства. По словам одного американского историка, «Линкольн не пытался разрушить барьер между законодательными и исполнительными органами; он просто его игнорировал».[44]
Белый дом стал неэффективным учреждением, утверждал В. Вильсон, и конгресс в силу необходимости выступает как центральный орган американской государственной системы. По мнению будущего президента, отсюда вытекало право окрестить американское правление именем "контрессионального". Не случайно в 1893 г. один из влиятельных вашингтонских публицистов, Т. Кроуфорд, писал: "Никто, очевидно, не пользуется меньшим влиянием на принимаемое конгрессом законодательство, чем президент США"[45].
По мере перерастания капитализма свободной конкуренции в монополистический наблюдалась явная или скрытая поддержка наиболее влиятельных экономических группировок страны, что содействовало укреплению позиций Белого дома.
В США тенденция усиления исполнительной власти, и прежде всего президента, выражалась отнюдь не прямолинейно. Так, хотя позиции Белого дома окрепли при президенте Г. Кливленде (1885 - 1889, 1893 - 1897), тем не менее к концу второго срока правления, в 1897 г., он считался "пленником враждебного большинства в конгрессе".
Возвращение к политике "нормальности" после I Мировой войны означало укрепление позиций Капитолия в годы администраций У. Гардинга (1921 - 1923), К. Кулиджа (1923 - 1929) и Г. Гувера (1929 - 1933).
В годы президентства Ф. Рузвельта, особенно с окончанием Второй Мировой войны, происходит усиление функций и значения федеральной исполнительной власти, в первую очередь президентской. Причем усиление исполнительной в социальной сфере. Однако при этом господствующая элита не шла на однозначное и прямолинейное усиление использования исполнительной власти. Она сохраняла за собой возможность торможения этого процесса и даже понятного движения. Об этом свидетельствует определенное укрепление позиции Капитолия в годы президентства Г. Трумэна (1945 - 1953) и Д. Эйзенхауэра (1953 - 1961). Вопрос же о конкретных пределах власти того и другого института, об изменениях в структуре, задуманной еще "отцами-основателями", решался и решается правящими кругами США отнюдь не доктринально, а в зависимости от накала социальной напряженности классовых сил, политических сдвигов внутри страны и за рубежом и т.д. Да и решается далеко не в прямую и не открыто, не по определенным жестким правилам. Словом, здесь мы сталкиваемся с одним из "черных ящиков" политики.
Используя весь комплекс полномочий, глава исполнительной власти во многом предопределяет направление законотворчества. Однако это не дает еще оснований преувеличивать значение Белого дома, а Капитолия - умолять (80 % законов - творение президента, а не Капитолия).
Между тем факты противоречат подобным суждениям. Разумеется, не власти шло по двум основным направлениям: с одной стороны, разрастались и множились административно-исполнительные ведомства, разбухали федеральная бюрократия и особенно чиновничество штата, с другой стороны - государственная власть концентрировалась в Белом доме в ущерб и за счет других публичных институтов.
Нарушение былого соотношения сил и оттеснение законодательных органов на второй план по сравнению с президентом американские ученые и политики нередко объясняют исключительно теорией "кризисного управления", особо подчеркивается необходимость "быстрой реакции" в кризисных ситуациях, однако подобная "необходимость" явно преувеличена.
Более убедительными представляются иные причины ослабления роли конгресса, в частности стремления правящих кругов отстранить от участия в государственном управлении массы, обеспечить по возможности максимальную секретность процессу принятия политических решений, что в традиционных парламентских рамках затруднено.
К расширению полномочий президента вели также "горячие" и "холодные" войны, экономические кризисы, усложнение внутри- и внешнеполитических проблем, повышение роли правительства случайно многие американские исследователи считают президента США самой влиятельной фигурой на Капитолийском холме. При индивидуальном подходе, это, пожалуй, и верно, но при институциональном сопоставлении влиятельности представительных органов и главы исполнительной власти в области законотворчества картина усложняется, приобретая неоднозначный характер.
Президента США наделяют многими титулами. Один из них "главный законодатель". Здесь необходима поправка: возможно, зачастую и главный, но далеко не всегда и отнюдь не единственный. Однако, как ультимативная блокада против злоупотребления властью планировался импичмент. "Президент, вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие важные преступления"[46]. Импичмент был применен в истории до сегодняшнего дня только один раз, в случае с преемником Линкольна Эндрю Джексоном. При этом выяснилось, что барьер большинства в 2/3 голосов в сенате слишком высок, чтобы лишить президента должности. Исходя из этого и сопутствующих политических обстоятельств, был сделан вывод, что импичмент ни в коем случае не должен применяться как оружие в борьбе партий.
Процедура импичмента, к которой обращались законодатели, представляется сегодня не столько драматичной, сколько буднично необходимой. Кризисы компрометировали президента, администрацию, на определенное время - правящую партию, но не затронул американскую государственно-политическую систему в целом.
Конгресс отнюдь не внес каких-либо кардинальных изменений в политический курс, а лишь активизировал свое участие в его формировании.
Конгресс способен в определенных условиях использовав процедуру импичмента, сместить главу исполнительной власти, несмотря на все усилия последнего воспрепятствовать этому.
Обеспокоенный не эффективностью работы исполнительного аппарата и усиливающейся критикой, президент прибегает к традиционному средству укрепления позиции Белого дома - концентрации власти. Подходы, избранные Р. Никсоном и Картером, не встретили широкого одобрения в правящих кругах: он ассоциировался с мерами по бесконтрольному использованию президентской власти с тем, что было названо в свое время "имперским президентством", когда глава исполнительной власти мало считался с законодательными или с судебными органами, руководствуясь в проведении политического курса преимущественно собственными представлениями о государственных интересах, равно как и о пределах своей власти.
Подобное положение было характерно для последних лет президентства Никсона. Однако определенные круги правящей элиты США считают ныне тенденцию к чрезмерной концентрации власти в Белом доме слишком опасным явлением, способным нарушить соотношение сил между различными политическими группировками.
Противоречия между Белым домом и Капитолием едва ли следует рассматривать как нечто необычное или чрезвычайное. Конфликты подобного рода случаются нередко, они как бы запрограммированы политической системой США. Можно сказать даже больше: конфликт между президентом и конгрессом - это одна из основных форм выработки курса политики государства. 70-80-е гг. XX века вновь показали, что увеличение относительного влияния президента или конгресса не означает радикального изменения их роли в государственной деятельности, ибо на практике значительно более результативно взаимодействие главы правительства с законодателями, а не трения между ними. Конфликт между исполнительной и законодательной властью, зачастую ради сенсации раздуваемый американской прессой и телевидением, в действительности скрывает прочный союз в решающих государственных акций. Нельзя отрицать, что между Капитолием и Белым домом нередко идет борьба - скрытая и явная, ожесточенная и ведущаяся по инерции из-за формальностей и по принципиальным соображениям.
Сколь бы драматично ни выглядели столкновения между Белым домом и Капитолием, за ними всегда скрывалось реальное сотрудничество этих институтов в государственных делах. Иначе и быть не может. Ведь это ведущие звенья одной и той же системы правления, а не антагонисты, и они не способны, так сказать, вращаться на разных орбитах.
Верховный суд США лапидарно отметил по этому поводу в 1976 г.: "Отделение друг от друга непроницаемой стеной трех органов правления помешало бы утверждению страны, которой можно эффективно управлять"[47].
Отношения двух ведущих государственных институтов США после обострения конфликтности в середине 70-х годов позднее в известной мере стабилизировались, однако, их деятельность в нынешнем десятилетии по-прежнему не отличается достаточной согласованностью. И, на мой взгляд, это вполне закономерное явление для системы разделения властей. Исполнительная и законодательная власть противостоят друг другу, препятствуя усилению одной из ветвей и злоупотреблениям властью. Это также способствует тому, что не нарушается равновесие. Оно как бы балансирует, но крепко сцеплено сосуществующей системой.