Придание Президенту статуса главы государства, по мнению Е.И.Козловой и О.Е.Кутафина[18], вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.
Таким образом, принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент Российской Федерации занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.
Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции. То есть, Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека работали бесперебойно. Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов РФ неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех властных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.
В установленном Конституцией порядке Президент принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ. В осуществлении этих функций Президент может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать только в рамках Конституции.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Как глава государства Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.
Однако весь перечисленный список полномочий Президента не дает оснований толковать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней, с федеральными законами, и в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.
Вместе с тем достаточно часто упоминается о том, что Президент не только руководит Правительством, являясь как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство свои управленческие функции.
И здесь при всей привлекательности тезиса о монократическом президентском руководстве исполнительной властью и множестве аргументов в его пользу следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.
Как уже было указано выше, институт Президента вводился в России для укрепления исполнительной власти. Однако в реальности действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он – де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (ст.110, 114 Конституции). Вместе с тем, статус и полномочия Президента сформулированы в Основном Законе страны так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального правительства.[19] К примеру, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. Тогда как по конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает именно глава исполнительной власти.
Свое понимание роли и места Президента в определении государственной политики В.Путин выразил в послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение».
В качестве очевидной тенденции соотношения власти между Президентом и Правительством следует отметить «перетягивание» в сторону президентской власти различных полномочий, размывание границ полномочий других институтов власти. Фактически в первое десятилетие со дня принятия Конституции, особенно под руководством Президента Б.Н.Ельцина, исполнительная власть в России пришла в негодность и требовала коренных преобразований. В сущности за Правительством сохранялись лишь функции руководства социально-экономическим блоком федеральных органов управления, а также весьма неясная координация тех органов управления, которые находятся в прямом ведении Президента.
Таким образом на конституционном уровне фактически были созданы два центра руководства органами федеральной исполнительной власти при лидирующей роли Президента. Из этого вытекает, что в каком бы соотношении и субординации они не находились, всегда будет остро стоять проблема разграничения их полномочий. И здесь следует напомнить о роли таких структур, как Администрация Президента, Совет Безопасности и др., которые призваны помогать Президенту в осуществлении его функций. В научной литературе эти органы обычно называют «вспомогательные государственные органы при главе государства».[20] Однако на практике, о чем неоднократно говорилось, эти органы действовали как самостоятельная политическая сила под эгидой президентского покровительства, как «второе Правительство».
Еще одной «порочной» практикой является выделение, «вычленение» из прямого ведения Правительства многих федеральных министерств и ведомств. Следствием этого может стать ослабление коллегиального начала в работе Правительства и бесконтрольность «силовых ведомств». Как видится, в этом есть серьезная угроза демократии. Прямое подчинение силовых структур Президенту при слабом контроле со стороны парламента способствует самовозрастанию их значимости в жизни государства.
Президент В.Путин неоднократно отмечал неэффективность сложившейся в настоящее время системы управления, слабость исполнительной вертикали, обращал внимание на многие другие дефекты в организации федеральной и региональной власти. Им дан критический анализ состояния организации государственной власти с точки зрения ее соответствия конституционным принципам.
Сложившаяся практика подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенство Президента России в исполнительной власти. Но политические реалии изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства, осуществляющий общее стратегическое руководство им».[21]
Как следует из Конституции и федеральных законов, правительство осуществляет свою власть не номинально. Правительство и по духу, и по букве закона – это действительно высший орган общей компетенции. Президент без Правительства – это заведомо слабая фигура. Специфика этих органов в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации. То есть, получается, что конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного, но не соподчиненного, функционирования двух этих органов – Президента и Правительства, при политическом лидерстве главы государства.
Если взять за основу, что Президент является фактическим руководителем Правительства, то он, соответственно, должен нести полную ответственность за деятельность этого высшего исполнительного органа. Но такой ответственности не предусмотрено Конституцией. За организацию работы Правительства несет ответственность Председатель Правительства. Получается, что возлагая ответственность на Президента за деятельность Правительства, принижается роль Председателя Правительства. Более того, виновником тех или иных просчетов, поскольку в Конституции определена ответственность именно Председателя Правительства, будет являться именно последний, который не справляется со своей работой.
Политическое единство Президента и Правительства не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом. Но в то же время это требует правового понимания Президентом своего места в системе власти. Нерациональна такая конструкция структуры государственных органов, где систему исполнительной власти возглавляют два высших федеральных органа государственной власти. У Правительства и Президента разные конституционные статусы и назначение в механизме государственной власти. Однако характер имеющихся сегодня у главы государства полномочий свидетельствует о том, что объем его полномочий в области принятия политических решений явно завышен. Фактически Президент создает и формирует Правительство, отправляет его в отставку, освобождает членов Правительства по предложению Председателя Правительства. Эти кадровые полномочия дают ему возможность так или иначе воздействовать на Правительство.