Глава 2. Практика укрупнения субъектов в РФ
§ 2.1 Российская практика укрупнения субъектов Федерации
Россия, как уже отмечалось, является мировым лидером по количеству субъектов Федерации и, можно добавить – по сложности федеративной структуры. Поэтому не все зарубежные рецепты можно считать для нее подходящими, тем более в сложившейся непростой ситуации. Как известно, сегодня в стране проводятся крупномасштабные реформы в различных сферах общественных отношений – федеративная, административная, политическая, избирательная, социально-экономическая. Проведение одновременно с ними еще и реформы субъектного состава Федерации может дать слишком большую нагрузку на государственный механизм. С другой стороны, пробуксовка многих реформ как раз и была вызвана к жизни устаревшей структурой Федерации, наличием в ее рамках неэффективно взаимодействующих между собой управленческих звеньев. Дискуссия об оптимальности существующего в настоящее время субъектного состава со всей ясностью демонстрирует тот огромный массив противоречий, который накопился в государственном устройстве нашей страны за последние годы. Мало кто отрицает неэффективность существующего субъектного состава, но даже намек на его возможную оптимизацию вызывает зачастую неоднозначную реакцию со стороны различных общественных сил (подробнее об этом – в Приложении). Российская Федерация – сложносоставное государство, имеющее в своем составе согласно ч. 1 ст. 5 и ч. 1 ст. 65 Конституции РФ шесть разновидностей субъектов Федерации: края, области, города федерального значения, республики, автономные округа и автономная область. Конституционные нормы не препятствуют образованию новых субъектов Федерации, а равно и сокращению их количества. На конституционно-правовом уровне уже решился вопрос о слиянии Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом с последующим образованием Пермского края. Следующие объединяющиеся субъекты Федерации – это Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский автономные округа. Референдум по вопросу об объединении состоялся 17 апреля 2005 года, явка населения стала рекордной за последние годы. Небывалым было и единодушие людей, отдавших свои голоса за объединение. Проект федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» рассматривается в настоящее время Государственной Думой[4]. На очереди в объединение стоят сегодня и другие субъекты Федерации: Архангельская область с Ненецким автономным округом, Камчатская область с Корякским автономным округом, Иркутская область с Усть-Ордынским автономным округом, Хабаровский край с Еврейской автономной областью, город Санкт-Петербург с Ленинградской областью, Краснодарский край с Республикой Адыгея, Алтайский край с Республикой Алтай и др. В этом ряду называется также вариант объединения Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, однако, как представляется, это далеко не лучший вариант объединения (об этом ниже). Предусмотренный ст. 65 Конституции РФ субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 году, когда была принята Конституция, шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько о сохранении государственного единства, недопущении распада страны. Формирование современного субъектного состава происходило на фоне «парада суверенитетов», затронувшего не только республики, но и субъекты Федерации, образованные по территориальному принципу, что выразилось в процессах «республиканизации»[5]. В этих «декорациях» и сложился современный субъектный состав Федерации со всеми его, в настоящий момент прекрасно исследованными в литературе недостатками. Существующий состав субъектов Федерации в равной мере можно рассматривать и как «реликт» советского государственного строительства с его неактуальной сегодня национальной архаикой. Однако очевидно, что любая попытка кардинального изменения субъектного состава неизбежно вызовет коренную перестройку всех федеративных отношений, что рано или поздно приведет к необходимости пересмотра Конституции. Динамика федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана. Интеграция субъектов Федерации – это серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы не могут не вести к интеграции территориально-близких субъектов Федерации. Не случайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 г., предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей т.н. «земель» с наделением их статусом субъектов Федерации. Однако тогда эти идеи не были востребованы. Не полностью востребованы они и сегодня. До сих пор нет единого мнения по вопросу о самой необходимости укрупнения: с одной стороны, оно гипотетически может способствовать разрушению государственного единства России, представлять угрозу ее безопасности и территориальной целостности; с другой – напротив, укрепить государство, сделать его более мобильным и устойчивым. Спор о необходимости укрупнения в очередной раз поставил перед наукой, властью и обществом вопросы, на которые по различным причинам не было ответа в течение уже почти пятнадцати лет. Какими должны быть правовые, политические и экономические дивиденды укрупнения, чтобы они превзошли его издержки, которые, несомненно, будут немалыми? Какие цели можно достигнуть посредством объединения субъектов Федерации? Какие задачи можно решить? Российская Федерация является мировым лидером по количеству субъектов Федерации. Взаимодействие с таким количеством «управляемых единиц» малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения, в силу чего существующий подход к формированию субъектного состава в нашей стране нельзя считать оптимальным. Основной целью укрупнения, как представляется, является сокращение числа субъектов Федерации и повышение их «качества». Одновременно встает вопрос об оптимальном количестве субъектов федерации. Зарубежный опыт в этом отношении, как мы уже выяснили, не предлагает универсальных рецептов. В состав современных федераций входит различное число субъектов. Налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федерации. Правовым инструментарием можно лишь оформить критерии численности, взятые из других научных дисциплин. Теория управления, например, говорит об оптимальном количестве единиц управления, которое колеблется между пятью и девятью - при числе управляемых более девяти управленческие решения перестают быть оптимальными. Можно представить, какой управленческий дисбаланс испытывает российский федерализм ввиду десятикратного превышения оптимальной численности субъектов Федерации! Единственным исключением из правила являются т.н. сетевые системы, но до превращения Российской Федерации в таковую пролегает дистанция огромного размера. В силу концептуальной неопределенности в вопросе о конечном продукте модернизации структуры Федерации масштабы предстоящего укрупнения весьма разнятся: от радикальных 7-10 губерний В.Жириновского до 45-50 обновленных «земель». Существуют также весьма спорные проекты будущего территориального построения России по модели семи федеральных округов. Очевидно, что власть еще не определилась, в каком направлении будет осуществляться совершенствование субъектного состава Федерации. Укажем лишь на некоторые проблемы, которые уже дают о себе знать в процессе претворения в жизнь планов по радикальному укрупнению регионов.
§ 2.2 Актуальные проблемы укрупнения регионов
Одним из основных препятствий для эффективного укрупнения регионов на сегодняшний день является отсутствие целостного видения «конечного продукта» укрупнения. Нет ответов на вопросы: сколько должно быть субъектов Федерации, каким статусом они должны обладать, каким образом формироваться и т.п. Нет ясности и в определении приоритетов при объединении субъектов: если ранее в ряду укрупняемых рассматривались только края, области и автономные образования, то сегодня, исходя из норм Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[12], развивающего в этом смысле конституционные нормы о равноправии субъектов Федерации, интегрироваться могут любые субъекты, в том числе и республики. В результате страна может получить в своем составе определенное количество укрупненных республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию, что вряд ли отвечает ее стратегическим интересам. Поэтому крайне необходимо сегодня на федеральном уровне разработать концепцию развития федеративных отношений, которая закрепила бы целостное видение перспектив модернизации федерализма на ближайшую перспективу (до 15 лет). Одним из пунктов «повестки дня» в ней мог бы стать алгоритм укрупнения субъектов Федерации. Только при наличии такой концепции можно вести разговор о планировании конкретных случаев слияния субъектов Федерации. Разумеется, объединение регионов – дело сугубо добровольное, инициатива в котором должна идти «снизу», от населения самих регионов. Но неправильно было бы дожидаться «лавины» интеграционного процесса, не подготовившись к ней. Необходимо тщательное прогнозирование, мониторинг возможных случаев укрупнения субъектов Федерации, поиск оптимального алгоритма его осуществления, поддержка регионов в этом благом начинании. Попытки создания аналогичной концепции предпринимались в рамках разных «ветвей» власти, однако ни у одного из представленных на суд общественности концептуальных документов не было шансов стать основополагающим в сфере совершенствования федеративного устройства. Ни Концепция государственной политики по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти, ни Концепция правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации, ни Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, ни Программа развития бюджетного федерализма до 2005 г. не смогли стать такими основополагающими доктринальными документами. Таким образом, вопрос о концепции развития федеративных отношений, элементом которой могло бы стать рассмотрение стратегии и тактики совершенствования состава субъектов Российской Федерации, остается открытым. Концептуальная неопределенность повлекла за собой проблемы юридического характера. Законодательно оказались не закреплены пределы укрупнения субъектов Федерации, что также свидетельствует о непродуманности процесса реформирования российского федерализма. Усиление потенциала субъектов Федерации само по себе является положительным фактором, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли такое стихийное укрупнение шагом в сторону реализации сценариев Бжезинского, предсказывавшего в свое время распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную и освобождение, таким образом, «творческого потенциала народа России» из под «тяжелой руки московской бюрократии»? Единственным сдерживающим элементом в настоящий момент является норма Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» о том, что при образовании нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 закона). Однако данная норма абстрактна и вряд ли в состоянии полностью гарантировать соблюдение государственных интересов России. Не закреплено и механизмов осуществления данной нормы. Необходимо на законодательном уровне предусмотреть меры федерального сдерживания по ряду случаев укрупнения - например, при превышении максимальных территориальных, демографических и бюджетных показателей (классический пример такого рода, на наш взгляд, - это гипотетическое объединение Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами). С другой стороны, существует необходимость законодательного закрепления мер федерального протекционизма для некоторых случаев укрупнения (например, при объединении сложносоставных субъектов, при объединении субъекта-донора с дотационным субъектом и др.). Сегодня эти задачи решаются посредством договоренностей глав регионов с Президентом РФ, результатом чего становятся указы о поддержке интегрирующихся территорий. Следует поставить данный процесс на твердые законодательные рельсы[6].