Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Политические общественные объединения создаются в виде общественных организаций (в том числе политических партий) и общественных движений. Общественным объединениям предвыборная агитация разрешена, однако представляется, что законодатель, указывая в определении предвыборной агитации общественные объединения, имел в виду именно политические объединения, деятельность которых напрямую связана с выборами в различные органы власти. Требует уточнения роль в избирательном процессе других субъектов: избирательных комиссий, различных коммерческих организаций, например средств массовой информации, и др.
Бесспорен тот факт, что избирательные комиссии, чья компетенция определена в законе, не вправе проводить предвыборную агитацию. Тем не менее избирательные комиссии нередко, умышленно или от недопонимания своей роли в избирательном процессе игнорируя требования правовых норм, допускают прямые и косвенные призывы избирателей к участию в выборах. На практике юристам приходится сталкиваться с такими случаями, когда незадолго до закрытия избирательных участков в день голосования члены избирательных комиссий по телефону призывают избирателей, еще не пришедших на выборы, "исполнить свой гражданский долг". А ведь это не что иное, как предвыборная агитация. Следует помнить, что высокая или низкая явка на избирательные участки бывает очень важна для того или иного кандидата. В этой ситуации может быть поставлена под сомнение беспристрастность работы избирательных комиссий. Указанные обстоятельства обусловливают необходимость включения в текст закона прямого запрета избирательным комиссиям призывать к участию в выборах. Коммерческие организации (в том числе средства массовой информации), а также религиозные организации и объединения, фонды, государственные корпорации, некоммерческие партнерства и др. не входят в число субъектов предвыборной агитации и, по логике, такую деятельность осуществлять не вправе. В какой же форме в избирательный процесс вовлечены некоторые из субъектов, которые отсутствуют в определении предвыборной агитации. Дело в том, что пункт 5 статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" дает четкий перечень лиц, которым запрещена предвыборная агитация. В агитации при проведении выборов и референдума не могут участвовать члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей или с использованием преимуществ должностного или служебного положения. Как мы уже убедились на примере несовершеннолетних, этот перечень не исчерпывающий. Получается, что часть субъектов предвыборной агитации указана в ее определении и для части субъектов она напрямую запрещена. Правовой же статус некоторых иных субъектов законом просто не определен.
Возьмем, к примеру, средства массовой информации в период избирательной кампании. Это коммерческие организации. Их участие в избирательных кампаниях законом не запрещено - пункт 6 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" гласит: "теле-, радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание... и редакции периодических печатных изданий... участвуя в избирательных кампаниях, не вправе..." То есть законодатель допускает участие средств массовой информации в избирательных кампаниях. Но в то же время они не указаны ни в определении предвыборной агитации, ни среди субъектов, которым она запрещена. Кандидаты (избирательные объединения, избирательные блоки) заключают с ними договоры на оказание агитационных услуг, размещение агитационных материалов и т.п. Сами средства массовой информации предвыборную агитацию не ведут.
Приходится констатировать, что большинство избирательных кампаний в нашей стране проходит с нарушениями правил проведения предвыборной агитации в СМИ. При совершении данных правонарушений физические лица должны привлекаться по статье 40.8 КоАП, а юридические - по статье 4 Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (нарушение условий доступа к СМИ и пр.). При этом на практике иногда допускаются досадные ошибки: избиркомами отклоняются жалобы на СМИ, проводящие не оплаченную из избирательного фонда агитацию, так как СМИ "по определению не являются субъектами предвыборной агитации". Остается неясным, какую же деятельность осуществляла та или иная газета или телерадиокомпания.
Кроме того, законодатель фактически приравнивает к предвыборной агитации рекламу в ходе избирательной кампании коммерческой и иной деятельности организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются кандидаты и пр., обязывая оплачивать ее из средств избирательного фонда (пункт 5 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав"). То есть законом фактически признается, что предвыборная агитация может вестись коммерческими организациями в форме рекламы их хозяйственной деятельности.
Другой пример - инициативные группы избирателей. Каков их статус как субъектов предвыборной агитации. Инициативная группа избирателей - это регистрируемая в установленном законом порядке группа с персонально определенным составом ( например, ст. 33 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации"). Пункт 3 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав" указывает инициативные группы в качестве субъектов предвыборной агитации: "...Инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители и иные лица и организации не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей, участников референдума обещаниями". Другими словами, законодатель допускает предвыборную агитацию и иных субъектов, не перечисленных в ее определении. Следует отметить, что законодатель в определении предвыборной агитации отличает побуждение к голосованию от побуждения к участию в выборах. Под участием в выборах можно понимать как саму агитацию, так и оказание материально-финансовой поддержки кандидатам и политическим объединениям, выполнение различных работ и оказание услуг, связанных с выборами.
Исходя из закона, деятельность, побуждающая избирателей не участвовать в выборах, предвыборной агитацией не является. Однако о том, как важно снизить явку на избирательные участки в регионах, полностью поддерживающих оппонента, знает любой сотрудник компании по политическому консалтингу. На это бывают направлены немалые материальные ресурсы.
Вопрос о включении в определение предвыборной агитации в качестве цели побуждения избирателей к отказу от участия в выборах является спорным. С.Д. Князев считает, что в законе имеется серьезный пробел, исключающий из сферы правового регулирования подобные действия и создающий почву для злоупотреблений. Он предлагает включить в определение предвыборной агитации деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. С точки зрения В.Д. Мостовщикова, включение в закон "такой цели, как побуждение к отказу от участия в выборах, означало бы, что законами допускается деятельность, не позволяющая в полной мере реализовать" конституционное право каждого гражданина избирать и быть избранным. А.Е. Постников придерживается следующего мнения: "Агитационная деятельность, имеющая целью оказать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, не является предвыборной агитацией. Она противоречит принципу добровольности участия гражданина в выборах".
Действительно, Российская Федерация - государство с демократической формой правления, что предполагает формирование ряда государственных органов путем выборов. Пункт 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации устанавливает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Как отмечает В.Д. Мостовщиков, "добровольное участие в выборах, как и добровольный отказ, - в одинаковой степени правомерные формы поведения граждан на выборах".
Однако, по нашему мнению, до тех пор пока законом не установлена обязанность участвовать в выборах и голосовать, а такие действия являются лишь правом граждан, деятельность, побуждающая реализовать либо не реализовывать свое конституционное право, также не может быть признана неправомерной. В Российской Федерации не запрещена, к примеру, пропаганда монархических и тому подобных идей, исключающих демократические формы волеизъявления. Отсутствуют также санкции за призывы не участвовать в выборах и не голосовать. Таким образом, ничто не препятствует введению в законодательное определение предвыборной агитации в качестве цели побуждения избирателей не участвовать в выборах. Конституционные права граждан не будут при этом нарушены или ограничены.Совсем иначе стоит вопрос о применяемых в ходе агитации методах. Если граждане принуждаются к каким-либо действиям, чем ущемляется их право на свободу выбора, то такие действия однозначно должны быть признаны противозаконными вне зависимости от того, побуждают ли они участвовать в выборах и голосовать или наоборот.