Особлива роль глави держави щодо діяльності уряду підкреслювалось також іншим положенням Конституції 1996 року – згідно з частиною першою статті 115 Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом.
Відповідно до закону „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року порядок призначення та звільнення керівників органів виконавчої влади відрізняється значною мірою. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем‘єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем‘єр-Міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду. В цій ситуації роль Президента у призначенні Прем‘єр-міністра може бути вагомою в конкретній політичній ситуації, у разі його належності до політичних сил, що становлять більшість у парламенті, проте очевидно формальною, якщо більшість становить конкуруюча з главою держави політична сила. Адже Президент буде просто зобов‘язаний за цією нормою представити на схвалення ту кандидатуру, яку запропонує парламентська більшість.
Поза тим, істотно змінено порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників, як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:
▪ Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;
▪ інші члени Кабінету Міністрів, голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем‘єр-міністра;
▪ усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем‘єр-міністра.
З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою – до уряду та його глави.
Роль парламенту в цьому напрямі зростає також із запровадженням ще однієї новели. На відміну від згадуваної норми статті 115 попередньої редакції Конституції, в законі від 8 грудня 2004 року встановлено, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (а не Президентом).
Прийняті зміни певною мірою усувають розглянуті на початку суперечності положень Конституції 1996 року щодо подвійного центру публічної адміністрації, які були однією із причин недостатньо ефективного функціонування вищих органів державної влади в Україні. З окреслених норм випливає, що центр тут таки переходить до уряду, а згадувана роль апарату президента об‘єктивно зменшується. Проте ці зміни, як відомо, приймались в умовах жорсткого політичного протистояння під час Помаранчевої революції, не були піддані достатньому юридичному аналізу, і у зв‘язку з цим, не завжди є логічними та послідовними.
По-перше, законом від 8 грудня 2004 року запроваджується внутрішньо суперечливий порядок формування Кабінету Міністрів, адже одні члени уряду (Міністр оборони, Міністр закордонних справ) мають призначатися Верховною Радою за поданням Президента (нарівні з Прем’єр-міністром), а інші - за поданням Прем’єр-міністра. Такий підхід остаточно підриває основи діяльності уряду як “єдиної команди”, легалізує мінімальний вплив Кабінету Міністрів на сферу оборони та закордонних справ, і в принципі стане “унікальним” у світовій конституційній практиці.
По-друге, нетиповою для глави держави є визначена Законом участь Президента навіть у процедурі призначення Міністра оборони та Міністра закордонних справ. У будь-якій країні, зокрема й з класичною парламентською формою правління, члени уряду отримують легітимацію (формальне призначення на посаду або звільнення з посади відповідним правовим актом) від глави держави. Звільнити цих міністрів, як і інших членів уряду, Верховна Рада України за законом взагалі зможе без будь-якого погодження з Прем’єр-міністром чи з главою держави, простою більшістю від конституційного складу. Це одне з найнебезпечніших та найдеструктивніших положень даного Закону, яке суттєво послаблює Кабінет Міністрів (всупереч деклараціям авторів реформи), особливо зважаючи на рівень політико-правової культури нашого політикуму та лобістську діяльність окремих народних депутатів. Загроза одноосібного звільнення (без потреби отримання згоди від іншого політичного суб’єкта), яка раніше робила членів уряду “слухняними слугами президента”, тепер змушуватиме членів Кабінету Міністрів бути “лояльними” до окремих лобістських груп народних депутатів. За такого підходу важко очікувати від міністрів принциповості у питаннях реформ.
Зважаючи ж, що кадрові повноваження щодо призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій залишаються у компетенції Президента, зміни до Конституції “розривають” виконавчу владу між главою держави та парламентом, залишаючи дуже мало управлінських інструментів для уряду. В таких умовах стає проблематичною стабільність та ефективність функціонування виконавчої влади зокрема, і держави загалом.
По-третє, щодо Голови Служби безпеки України, для якого Законом передбачено можливість звільнення лише за згодою парламенту, ситуація мала би бути зворотною. Президент України відповідно до Конституції забезпечує національну безпеку. СБУ є основним органом, який повинен забезпечувати виконання цієї функції Президента, і тому насамперед главі держави має підпорядковуватись дана спецслужба. Звичайно, при цьому з компетенції СБУ необхідно було б виключити повноваження щодо ведення досудового слідства, крім злочинів проти основ національної безпеки України, і т.д. Але політичний вплив парламенту на цей орган мав би бути зведений до мінімуму.
2.2. Зміни в організаційних повноваженнях.
Пункт 15 статті 106 Конституції в редакції 1996 року встановлював, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворює, реорганізовує та ліквідовує Президент України за поданням Прем'єр-міністра України, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. При тому глава держави, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року був обмежений в реорганізації лише тих центральних органів виконавчої влади, що названі в Конституції, - він не міг змінювати їх назви та основного цільового призначення. Роль Верховної Ради в цій ситуації зводилась лише до можливості не затвердження пропонованого бюджету відповідного центрального органу.
Реалізація цієї норми в Україні та ретроспектива її застосування протягом останніх років виглядає занадто непослідовною. Так, 15 грудня 1999 року Президент України, реалізовуючи положення Концепції адміністративної реформи прийняв відомий указ „Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” [4], який повинен був ліквідувати попередню практику хаотичного реформування цих органів. Проте надії не справдились. З часу набуття чинності цим указом до нього вносились зміни:
у 2000 році – 7 разів;
у 2001 році – 11 разів;
у 2002 році – 7 разів;
у 2003 році – 4 рази;
у 2004 році – 7 разів.
Отже, за п‘ять років міністерства та інші центральні органи виконавчої влади було піддано організаційним змінам 36 разів, тобто, у середньому – кожні 2 місяці. Обґрунтовано виникають запитання про доцільність такого реформування центральних адміністративних структур держави. Які кардинальні зміни відбуваються в Україні кожних 2 місяці? Чи змінювалась політична та економічна система? Чи відбулись якісь надзвичайні екологічні катастрофи рівня Чорнобиля? Адже цілком зрозуміло, що будь-яка реорганізація центральних органів виконавчої влади (які мають свої територіальні підрозділи на місцях) тягне чималі бюджетні видатки та кар‘єрну невизначеність для тисяч державних службовців.
Якщо розглянемо зарубіжний досвід, то побачимо, що аналізована норма Конституції України у порівнянні була радше винятком. За загальним правилом глави держав не мають права визначати систему та створювати або ліквідовувати органи публічної адміністрації. Це положення стосується навіть президентських республік, в яких глави держав, очолюючи виконавчу владу, мають істотні важелі впливу на усі адміністративні структури (зокрема, кадрові) проте створення чи ліквідація останніх є прерогативою парламентів. Як зауважує американський професор Вільям Фокс, на федеральному і штатному рівнях законодавча гілка влади відповідальна за створення агенцій та визначає обсяг їх повноважень [8].
В законодавстві окремих держав парламентський спосіб формування органів публічної адміністрації окреслюється безпосередньо в конституціях. Наприклад, у статті 79 Конституції Чеської Республіки встановлено, що міністерства та інші адміністративні агенції можуть бути засновані виключно законом. В інших країнах подібна норма міститься у спеціальних законах. Зокрема, у параграфі 40 естонського Закону про Уряд Республіки встановлено, що міністерства, Державна канцелярія, адміністрації округів, виконавчі агенції та інспекції, інші урядові органи утворюються, реорганізовуються і їх діяльність припиняється відповідно до закону.
Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану нами норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньої компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти: Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загальної практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано її ускладнить.