Постановлением Президиума Совета народных депутатов Горно-Алтайской автономной области “Об организационных мерах по реализации Закона РСФСР от 03 июля 1991 года “О преобразовании Горно-Алтайской автономной области в Горно-Алтайскую ССР в составе РСФСР” от 09 августа 1991 года были намечены основные мероприятия, связанные с началом конституционной реформы в Горном Алтае[82]. В частности, было решено образовать Конституционную комиссию по подготовке Конституции (Основного Закона) Горно-Алтайской ССР. Проект республиканской Конституции было намечено подготовить в срок до 1 января 1992 года.
Таким образом, выход Горно-Алтайской автономной области из состава Алтайского края, обретение ею конституционно-правового статуса республики в составе РСФСР, явилось одной из предпосылок дальнейшего повышения статуса Республики Алтай, развития собственного законодательства, а в дальнейшем и принятия собственной первой Конституции – важной вехи конституционного процесса Республики Алтай.
Течение событий, связанных с повышением конституционно-правового статуса регионов России, ускорило процесс суверенизации, который слился с процессом федерализации. Стремление к суверенизации, по мнению Р.Г.Абдулатипова, “проявили не только “титульные” нации, но и граждане других национальностей, проживающие в республиках”[83], в частности в Республики Алтай, и “титульные нации” вели себя мудро по отношению к “нетитульным”. Это можно подтвердить хотя бы положениями Декларации о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, которые нисколько не ущемляли прав “нетитульных наций”, проживающих в Республике Алтай.
Установление новых государственно-правовых отношений с регионами России стало необходимостью. Ситуация требовала политико-правовых решений, которые бы адекватно отражали процессы, происходящие в федеративных отношениях.
Федеральные органы государственной власти России пришли к выводу о необходимости заключения Федеративного Договора. В постановлении Президиума Верхового Совета РСФСР “О Федеративном Договоре” было записано, что для координации работы по его заключению необходимо сформировать Совет Федерации[84]. По своей правовой природе, это был консультативно-правовой орган, не наделенный властными полномочиями.
Договорный процесс состоял из нескольких этапов:
- разработка и согласование основных принципов федеративного устройства;
- составление текста Федеративного Договора и его заключение;
- привидение нормативно-правовых актов субъектов России в соответствии с Федеративным Договором[85].
В ходе длительных и политически острых процессов в течении более чем полутора лет было рассмотрено более двух десятков вариантов договора. После долгих дискуссий было определено, что предметом регулирования является разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и её субъектов. Всё это предопределило подписание 31 марта 1992 года Федеративного Договора – договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации[86]. С заключением Федеративного Договора изменилась природа Российской Федерации, она превратилась из конституционной в конституционно-договорную.
Федеративный договор предусматривал права всех субъектов в составе России на правотворчество и использование согласительных процедур в процессе его реализации. Так, согласно статье 3 Договора “Республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”, в том числе законодательной на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти.
Федеративный договор 1992 года закрепил, так называемый, “принцип опережающего правотворчества республик”, который означает, что в части не урегулированной федеральными основами, субъекты Российской Федерации могут издавать любые акты, не нарушая прав и законных интересов других субъектов в составе Российской Федерации и России в целом[87]. Указанный принцип в дальнейшем нашел свое закрепление в ст. 80 Конституции Республики Алтай 1997 года.
Заключение Федеративного Договора явилось безусловным стабилизатором отношений между Федерацией и Республикой Алтай. Он поставил перед собой задачу преодоления межнациональных конфликтов, содействия установленного режима законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, совершенствования на федеративный лад правовой системы как России в целом, так и отдельных её частей. Думается, договор был не столько “прыжком” к суверенизации регионов, главная его цель – погасить стремление к региональной суверенизации, и тем самым сохранить государственность России.
Вероятно, необходимым впоследствии будет уточнение характера федеративных отношений между Россией и Республики Алтай путём издания федеральных законов и нормативных правовых актов самой республики в сфере совместной компетенции, а также подписания внутрифедеральных договоров Республик Алтай с другими субъектами в составе Российской Федерации.
По мнению Э.С. Юсубова, “договорной механизм регулирования взаимоотношений между Россией и её субъектами может повлечь за собой заключение договоров со всеми её субъектами, в результате чего возможен пересмотр многих положений Конституции России, умаление её юридической силы, а также усиление договорных начал в строительстве российского федеративного государства”[88]. Видимо, можно поддержать такую позицию, так как заключение федеративных договоров с каждым субъектом в составе России, с неизбежностью говорит об ассиметричной федерации, в то время как Конституция России провозглашает субъекты равноправными (ст. 5).
Таким образом, Федеративный Договор и по формальным признакам не решал многие вопросы государственного устройства, не был учредительным документом и не создавал заново федеративного государства. Роль его проявилась в том, что он способствовал реализации идей федерализма в условиях, когда отношения между центром и субъектами в составе Федерации, в том числе и Республикой Алтай, ещё испытывали сильное воздействие прошлого, последствий существования суперцентрализованной структуры власти.
Конституция России 1993 года вывела полный перечень видов субъектов Российской Федерации с указанием важнейших критериев их правосубъектности; конкретизация основ государственного устройства России; характер взаимоотношений федерации со всеми её субъектами. Статья 65 Конституции России приводит исчерпывающий перечень наименований субъектов в составе России, из которого выделяются республики. Республики, по мнению Б.С. Эбзеева и Л.М. Карапетяна, “отличаются от других субъектов федерации тем, что они наделены статусом государства и правом иметь свою собственную конституцию”[89]. Думается, такое мнение является немного некорректным, поскольку республику как составную часть России государством назвать нельзя, - это всего лишь государственно-подобное образование. Вопрос о том, является ли республика в составе России государством или нет, будет развернут в отдельном разделе главы. Сейчас бы хотелось остановиться на рассмотрении вопроса о некоторых конституционных изменениях и новациях, которые предшествовали и способствовали обретению Горно-Алтайской АССР действительного статуса Республики Алтай как субъекта Российской Федерации.
Ещё до того, как была принята Декларация о государственном суверенитете Горно-Алтайской АССР, правовой статус Горно-Алтайской автономной области характеризовался тем, что она была представлена как в органах государственной власти СССР, так и высшем органе государственной власти союзной республики – Верховном Совете РСФСР. Тем не менее, как уже упоминалось, интересы населения Горно-Алтайской области, как, и впрочем в других автономных областях не учитывались в полной мере.
Процесс повышения правового статуса Горно-Алтайской АССР не остановился на принятии Декларации о государственном суверенитете, выходе её из состава Алтайского края, подписанием Федеративного договора. Для реального обретения Горно-Алтайской АССР статуса республики в составе России необходимо было принять соответствующие нормативные правовые акты на уровне республики. Так, например, необходимо отметить Временный регламент по избранию Председателя Верховного Совета Республики Горный Алтай, утвержденный постановлением 5 февраля 1992 года[90]. Думается, причиной принятия одним из первых этого документа явилось то, что необходимо было принять иные не менее важные нормативные правовые акты в целях восполнения “ваккума” в сфере законодательства Республики Алтай. Это, естественно, надо было делать под чутким руководством высшего должностного лица республики, кем и являлся Председатель Верховного Совета Республики Алтай. Также были приняты другие важные нормативно-правовые акты, такие, как Закон Республики Алтай “О Верховном Совете Республики Алтай”[91], который закрепил за Верховным Советом законодательные, распорядительные и контрольные функции. Не менее важным явилось принятие Верховным Советом Республики Алтай Закона “О Правительстве Республики Алтай”[92]. Данный правовой акт был принят на основании постановлений Верховного Совета Республики Алтай “О сложении полномочий исполнительного комитета Совета народных депутатов” от 6 февраля 1992 года и “Об образовании Правительства Республики Алтай” от 7 февраля 1992 года[93]. Закон наделил Правительство Республики Алтай исполнительными и распорядительными функциями.