Загалом слід розуміти, що бюрократія являє собою чітко встановлену адміністративну організацію, що складається з ряду офіційних осіб, посади і пости яких утворюють ієрархію і які розрізняються формальними правами і обов’язками, що визначають їх дії та відповідальність. Існування бюрократії як цілком дієздатної організації (спільності) людей породжує явище бюрократизму.
Бюрократизм як явище - це, власне, перекладання власних зобов’язань на посадову особу, яка стоїть нижче за рангом, і це створює суттєві труднощі на шляху їх виконання. Тобто, йдеться не про чіткі накази, інструкції чи просту допомогу в межах ділового етикету: весь обсяг необхідної роботи (не дійсно необхідної, а необхідної за внутрішніми, перекрученими процедурними чи іншими бюрократичними правилами) усе більше перекладається на "простих виконавців", на бюрократичні низи. По суті, бюрократичні низи - це "середні шари" ("середній клас"), тобто недостатньо привілейовані (хоча й привілейовані все-таки) службовці, для яких статус, спосіб життя (більше паразитичний, ніж суспільно-корисний) і привілеї бюрократичної верхівки стають першочерговим предметом прагнення [14, c.22].
Всі трактування поняття "бюрократизм" можна звести до чотирьох основних типів - веберівського, марксистського, імперського ("східного") і реалістичного. На початку нашого століття М. Вебер розробив концепцію раціональної бюрократії як основи сучасного типу організації, що прийшов на зміну її патріархальному (патримоніальному) типу. Бюрократична організація у свій час була ланкою історичного прогресу, а сааме виступала як перехід від феодального до капіталістичного способу виробництва. Сааме бюрократична організація протиставила себе системі патріархальної, середньовічної адміністрації, при якій звичайній пересічній людині домогтися справедливості було практично неможливо: термінів розгляду справ не існувало, порядок виробництва й підзвітність були вкрай невизначені. У всьому панувало свавілля, особистий розсуд, хабарі, вимагання, протекція. Результат справи вирішували не правота людини, не об’єктивні обставини, а її статус, багатство, зв’язки, спритність, уміння задобрити потрібну посадову особу.
Веберівська концепція стала фундаментом формування теорії раціональної бюрократичної організації суспільства, що зводиться, по суті, до чотирьох постулатів:
компетенція кожного бюрократичного рівня є чітко регламентована і зафіксована нормативно;
ієрархічна організація бюрократичної структури базується на жорстко встановлених принципах посадової субординації;
уся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (підготовка наказів, директив, прийняття управлінських рішень, поширення інформації) здійснюється письмово, у формі відповідних документів, які підлягають зберіганню;
усі посадові особи повинні бути висококваліфікованими фахівцями в галузі адміністрування, компетентними не тільки щодо питань вирішення посадових обов’язків, але й знання норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації загалом [15, с.25-26].
Патріархальна система мала й свої зручності. Так, знайшовши з посадовою особою особистий контакт, зацікавлена людина могла без зайвих формальностей вирішити власну справу, й тоді поміж ними, в багатьох випадках, виникали не холодні, ділові, а теплі, майже дружні відносини. Але недоліки такої системи явно брали гору над її перевагами. Як альтернатива, стала складатися інша, сучасна форма вирішення поточних справ. Організація сучасного типу припускає панування загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не повинне залежати від того, хто й стосовно кого їх виконує. Усі люди є рівними перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. В цьому, власне, й полягає концепція раціональної бюрократії, яку сформулював М. Вебер.
Головні характеристики бюрократії зводяться до наступних чотирьох:
бюрократична юрисдикція чітко зафіксована нормативним чином;
ієрархічна організація бюрократичної структури заснована на базі чітко встановлених принципів посадової субординації;
вся формальна внутрішньоорганізаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, директиви тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому зберіганню; всі посадові особи повинні бути фахівцями в галузі адміністрування, компетентними в області норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому.
Отже, бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний пристрій для вирішення складних завдань, управління в сучасному суспільстві, й основа її раціональності складається в безособовості її
функціонування, що дає гарантії запобігання свавіллю конкретних виконавців, а також гарантує панування професіоналізму над некомпетентністю, об’єктивності над суб’єктивністю [16].
К. Маркс, із його відкрито ціннісним запереченням універсальної соціальної корисності держави, відстоював у своєму ставленні до бюрократії прямо протилежні позиції. Бюрократія, за К. Марксом, - це абсолютне зло. Тут і підміна суспільного інтересу особистим інтересом влади й конкретної людини, "присвоєння держави" чиновництвом; органічна нездатність вирішувати справжні проблеми, відсутність державного розуму в
бюрократії; кар’єризм як образ її життя; формалізм тощо.К. Маркс вважає бюрократію організмом-паразитом, принципово нездатним бути ані носієм розуму, ані виразником загальних інтересів.
"Імперська" модель бюрократії повне втілення одержала в азіатських імперіях (її можна також називати "східною"), особливо в Китаї. При всій гігантській ролі, яку в функціонуванні системи відігравало чиновництво, воно не мало можливості усвідомити себе самостійною політичною силою, але залишалося в статусі імператорських лакеїв. Для запобігання процесу утворення бюрократичної корпорації діяв ряд механізмів диверсифікації та роз’єднання інтересів чиновників [17].
Конструкції М. Вебера стали основою для розвитку адміністративних наук в XX сторіччі. З кінця 20-х років паралельно починає формуватися так звана школа людських відносин, яка зробила акцент на соціологічних і соціально-психологічних аспектах поводження членів організації, тобто на організації як людській системі. "Ідеологічною" основою веберівської моделі були три постулати: бюрократія однаково ефективно слугує будь-якому політичному "хазяїнові", не втручаючись при цьому в його компетенцію; це найкраща із усіх можливих форм організації; найважливіше її досягнення - емансипація від суб’єктивних людських впливів на прийняття рішень.
Таким чином, підхід М. Вебера став фундаментальною основою теорії управління в індустріальному суспільстві. Але й цей підхід має потребу в доповненні й збагаченні іншими підходами. Наприклад, знайшли нову популярність і зміст ідеї федералізації, особистої участі громадян в управлінні, відкритості бюрократичної організації, наближення її до людей і т.п.
У вітчизняній юриспруденції, після багаторічного акценту на формальних, нормативних, інформаційних аспектах адміністрації й звертання до людського фактору лише у функціональному його аспекті почалося дослідження управлінської проблематики з позицій гуманістичного підходу, тобто переоцінка суб’єктивного компонента управління. Практичне втілення в життя веберівського ідеального типу "повністю розвинутої бюрократії" перетворює всі форми конституційного напрямку в рівнозначні функції. Потенційно така небезпека присутня [1, с.43].
Таким чином, "реалістичне" тлумачення феномена бюрократії - це підхід, що розвивається, поєднуючи в собі основи веберівської моделі з критикою її абсолютизації в якості універсального зразка.
Розрізняючи поняття "бюрократія" і "бюрократизм", зазначимо, що перше слугує для визначення певної організації, системи роботи апарату управління ("раціональна бюрократія" - за М. Вебером), друге вживається в негативному значенні як групова монополія управлінців на функції управління і засоби влади ("ірраціональна бюрократія").
На відміну від бюрократії, бюрократизм, зазначає проф.В. Цвєтков, - це історико-політичне явище, специфічна форма реалізації управлінської функції за умов монополізації виробництва і розподілу, певного відокремлення управління від власності і праці. Бюрократизм є відображенням в суспільній груповій, індивідуальній свідомості і поведінці сутнісних рис та особливостей функціонування бюрократії. В найпоширенішому розумінні це поняття вживається для позначення сукупності негативних явищ у діяльності апарату управління, що викликають негативну оцінку, тобто це дисфункція практичної реалізації завдань організаційних структур [2, с.124].
Фактично, між бюрократією і бюрократизмом відбувається процес бюрократизації -відрив управлінського апарату від потреб суспільства і поставлених першочергово перед ним цілей.
Термін "бюрократизм" в тлумачному словнику пояснюють як: систему управління країною, якій властива відірваність від народу і яка здійснюється кастою урядовців, що захищає інтереси пануючої верхівки [18, с.111].
В значення слова "бюрократизм" у повсякденному житті вкладають розуміння "канцелярщини", дорогої адміністративної неефективності, обтяжливих процедур і байдужих до потреб громадян державних службовців. В такій ситуації, безпосередній результат діяльності не впливає на становище посадових осіб, яким офіційно доручено відповідати за справу. Система стає ізольованою, вона працює сама на себе. В такий спосіб бюрократія досягає бажаного: розривається зв’язок між результатами діяльності і становищем та доходами чиновництва.