Экономическая теория проста во всех отношениях по сравнению с политикой. Процесс «политического обмена» неизбежно сложнее экономического обмена посредством организованных рынков по двум совершенно не зависящим друг от друга причинам. Во-первых, основополагающий «политический обмен», концептуальный договор, согласно которому устанавливается сам конституционный порядок, должен предшествовать любому значимому экономическому взаимодействию. Организованная торговля частными товарами и услугами может иметь место только внутри определенного правового порядка, устанавливающего право индивида на владение и управление ресурсами, гарантирующего частные контракты и ставящего пределы использования государственной власти. Во-вторых, даже в пределах четко определенного и работающего правопорядка политический обмен» обязательно включает всех членов соответствующего сообщества, а не двух торговых партнеров, что характерно для экономического обмена. Оба уровня «политического обмена» дают своего рода естественную классификацию для двух взаимосвязанных, но отдельных областей исследования, входящих в предмет теории Общественного выбора. Первая область исследования может быть названа «экономической теорией конституций». Историческим предшественником данной теории является теория общественного договора, а ее современное философское обобщение содержится в работе Роулза (1971 год). Вторая область исследования включает «теорию политических институтов», где рассматривается возможный характер их работы в пределах конституционно-правовой структуры. В нее входят теории голосования и правила голосования, теории электорального и межпартийного соревнования и теории бюрократии.
Теория бюрократии в современном смысле была впервые развита в работе Г. Таллока (1965 год). Даже если отклонить возможные расхождения между интересами законодателей, выступающих в качестве выбранных лиц и интересами избирателей, мы останемся без эффективной модели правительства, так как не учтено поведение тех лиц, кто фактически поставляет товары и услуги от имени государства. Избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуя через коалиции или партии, осуществляют отбор среди различных политических альтернатив или вариантов выбора. Однако проведение политики, реальный процесс управления, остается в руках тех, кто занимает посты в бюрократической системе. Как ведут себя эти лица? Как примиряются конфликты между их собственными интересами и интересами избирателей?
Достижения в развитии теории Общественного выбора продемонстрировали пределы законодательного контроля над свободой бюрократии в осуществлении власти. Современное правительство сложное и многосторонне, поэтому на долю законодательных органов может прийтись только ничтожно малая часть всех принятых реальных политических решений. Бюрократам должна быть предоставлена свобода осуществлять власть в широкой области принятия решений. Кроме того, бюрократия может манипулировать повесткой дня законодательных органов с целью обеспечения результатов, отвечающих ее собственным интересам. Бюрократия может натравливать одну часть законодателей на другую, гарантируя, таким образом, рост бюджетов далеко за пределы вероятной эффективности. Теоретики Общественного выбора начали все чаще моделировать государства скорее в форме монополии, чем конкуренции. Конкуренция на выборах стала все больше рассматриваться как конкуренция среди потенциальных монополистов, все из которых претендуют на эксклюзивную привилегию, причем допускается, что поведение добивающегося успеха претендента характеризуется максимизацией прибыли. Правительства рассматриваются как эксплуататоры граждан, а не как средства, дающие гражданам возможность обеспечить себя теми товарами и услугами, которые легче всего получить, действуя сообща и коллективно. Как современный анализ, так и эмпирически наблюдаемые факты наводят на мысль, что правительства, в самом деле, отбились от рук. Быстро нарастающее количество разработок в теории Общественного выбора демонстрируют, что политические правила и институты не работают так, как могли бы обещать их идеализированные образы. Все эти исследования оказались влиятельными в деле изменения взглядов современного человека на правительство и политический процесс. Романтика и идеализм прошли. Политики и бюрократы рассматриваются как обычные люди, подобные всем остальным, а политика рассматривается как ряд соглашений, как игра, где многие игроки с различными целями взаимодействуют так, чтобы получить ряд результатов, которые ни по каким стандартам не могут быть ни внутренне согласованными, ни эффективными.
Д. Бьюкенен не утверждает, что теория Общественного выбора внесла очень большой вклад в переворот во мнениях и повлекла изменение парадигмы. Для ученых, занимающихся общественными науками, и для интеллектуалов наличие альтернативной модели политического процесса, вероятно, имело большое значение. Однако на изменение позиции широкой публики в значительно большей степени, чем любая система идей или идеология, повлияло простое наблюдение того факта, что правительства не держат обещаний. Бьюкенен отмечает, что наиболее серьезным заблуждением политической науки XIX – начала XX веков является вера в то, что при помощи одних только электоральных ограничений будет возможно держать под контролем «левиафановские» наклонности правительства. Опыт западных стран после Второй мировой войны показал несостоятельность этой идеи. Разработки в теории Общественного выбора могли до некоторой степени повлиять на изменение позиций по отношению к бюрократии, политикам и правительству. Однако остается вопрос о том, какой вклад могла бы внести теория Общественного выбора при наличии растущего недоверия к традиционным политическим институтам. Именно здесь экономическая теория конституций, представленная ранее как часть анализа Общественного выбора, становится наиболее важной областью, на которую следует сделать упор. Перед западными обществами встает задача реконструкции – следует пересмотреть и перестроить основные политические институты, чтобы сохранить как правительства, так и граждан в границах терпимости.
Д. Бьюкенен полагает, что теория Общественного выбора предлагает аналитическое основание, позволяющее обсудить подлинную переделку в конституциях, которую можно осуществить без значительных общественных затрат.
§2. Теория Вильяма Нисканена
В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.
Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Еще до личного знакомства с представителями школы Общественного выбора, Нисканен, занимая довольно высокий пост в Министерстве Обороны США, самостоятельно пришел к основному постулату данной школы: «… нет ничего врожденного в природе бюро и наших политических институтов, что заставляло бы должностных лиц познавать и разыскивать общественные интересы или следовать им в своей деятельности»[5]. Дискуссии Нисканена с Гордоном Таллоком привели его к идее применить формальный экономический анализ к структуре и деятельности правительства. Именно Таллок предложил ему опубликовать воззрения о бюрократии в виде отдельной статьи. Эта статья была опубликована в 1968 году под названием «Особая экономика бюрократии». В дальнейшем она неоднократно переиздавалась и вошла в основной труд Вильяма Нисканена – «Бюрократия и представительное правление». Нисканен подошел к анализу деятельности бюро так же, как неоклассическая микроэкономическая теория подходит к деятельности фирмы. Он адресовал бюрократической организации аналогичный вопрос: какого поведения в отношении бюджета и выпуска следует ожидать от бюро при различных условиях? Во время написания работы (1968 год) такой подход являлся поистине революционным. Это не является преувеличением, поскольку анализ бюрократии являлся исключительной компетенцией политологов и социологов. До этого теория Общественного выбора проникла в анализ избирательного процесса, поведения электората. Таким образом, бюрократия, чиновничество стало последним рубежом, который был «захвачен» экономикой в политической сфере.
Экономическая теория отличается не предметом исследования, а методами. Принципиальное различие методов экономики и социологии в анализе бюрократии подробно описано Никансеном во введении к труду «Бюрократия и представительное правление». Индивидуальный потребитель, предприниматель, или в случае с бюрократией, чиновник является центральной фигурой методов. Автор предполагает, что бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.
Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага – это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.