Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:
1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.
2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.
Таким образом, бюро – это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения[6].
Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро[7].
1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах, указанных в следующих пунктах.
2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.
3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.
4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.
5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет – выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.
6. Роль спонсора в этой двусторонней сделке относительно комбинаций бюджет – выпуск ослабляется или видоизменяется под влиянием другого условия. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Иначе говоря, контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей. Это приводит к тому, что спонсор использует свою власть главным образом для захвата излишка бюро таким путем, который скорее служит конкретным интересам спонсорской группы, чем интересам более широкой группы законодателей и избирателей.
7. И, наконец, ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.[8]
Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро. Кроме того, первоначальная концепция включала еще три аспекта поведения бюрократов и их политических спонсоров. Во-первых, предполагалось, что бюрократы будут действовать с целью максимизировать ожидаемый бюджет своих бюро. Во-вторых, принималось допущение, что спонсоры будут играть «пассивную» роль в принятии или отклонении предложений бюро в отношении бюджет – выпуск, не прибегая к сколько-нибудь тщательному контролю или оценке альтернатив. Третье неявно выраженное допущение заключалось в том, что бюрократы и их спонсоры договариваются относительно всего диапазона возможных комбинаций бюджета и выпуска.
Исходная модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:
1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.
2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.
3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.
Но как уже отмечалось выше, ключевую роль играют отношения бюро со спонсором.
Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Однако бюрократ не является ни всеведущим, ни всевластным. Поэтому он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.
В то же время следует показать очень важное отличие в работе фирм и бюро. В конкурентной отрасли, где действуют фирмы, часто достаточно одного максимизатора, чтобы заставить другие фирмы стать такими же. В противоположность этому, в бюрократической среде достаточно одного субъекта, служащего своим личным интересам или собственным представлениям об общественном благе, чтобы препятствовать всем прочим служить их образу общественного интереса. Независимо от личной мотивации какому-либо бюрократу невозможно действовать в общественных интересах по причине ограниченности его информации или конфликтующих интересов других.
Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Бюро, постоянно обещающее больше, чем оно в состоянии поставить, будет наказано уменьшением бюджета. То же бюро, что способно работать лучше, чем ожидалось, вероятно, будет вознаграждено большими бюджетами. Но поскольку выпуск большинства бюро не может быть определен точно, то будут иметь место значительные колебания вокруг ожидаемого выпуска. Поэтому Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».
Выше были перечислены семь составляющих теории бюрократии, которые были сформулированы Вильямом Нисканеном в конце 60-х – начале 70-х годов и не были подвергнуты пересмотру в дальнейшем. Однако в то же время ряд элементов его концепции был подвергнут ревизии со стороны автора, что явилось следствием обсуждения его работ.
В первую очередь это относится к формулировке цели бюро. Допущение о максимизации бюрократами бюджетов своих бюро казалось Нисканену вероятным и соответствующим его наблюдениям, согласно которым возможности для продвижения внутри каждого бюро возрастают с ростом бюджета. В результате оно привело к тому, что бюро предлагают превышающий оптимальный уровень выпуска (с точки зрения спроса, предъявленного политическими властями), но что этот выпуск, за исключением некоторых случаев, произведен эффективно.
Когда в 1994 году Нисканен подводил итоги экономического анализа поведения бюрократии, он отметил, что это было не лучшее допущение, на котором следовало бы строить теорию поведения бюро. «Даже во время написания книги («Бюрократия и представительное правление») меня смущало это допущение, поскольку мое личное наблюдение заключалось в том, что неэффективность производства носила более общий характер и не была особым случаем в диапазон ограниченного спросом выпуска» - пишет автор. Нисканен объясняет это тем, что его видение проблемы, вероятно, было искажено вследствие длительного опыта работы в качестве аналитика по вопросам обороны. В военной сфере возможности продвижения ограничены исключительно данной службой, что, по-видимому, усиливает стимулы к максимизации бюджета. Однако, как заметили А. Бретон и Р. Винтроуб, данный мотив вполне может быть значительно слабее для бюрократов, имеющих более широкие возможности для продвижения в других бюро. Последующие эмпирические свидетельства также указывали на то, что зарплаты бюрократов лишь в слабой степени связаны с уровнем и ростом бюджета их бюро.
Исследователи Жан-Люк Миге и Жерар Беланже, комментируя работы Нисканена, предложили подход, который разрешал это несоответствие. Они выдвинули допущение, согласно которому бюрократы действуют с целью максимизации дискреционного бюджета их бюро. Этот бюджет определяется как разность между общим бюджетом и минимальными затратами на ожидаемый политическими властями выпуск. Поскольку ни бюрократы, ни политические власти не могут претендовать на этот бюджет как на личный доход, то данный излишек тратится иными способами, служащими их интересам. Некоторая часть дискреционного бюджета тратится на нужды бюро, такие как дополнительные штаты, капитал и офисные блага. Остаток будет израсходован на удовлетворение интересов властей, осуществляющих политический контроль[9].