Однако у рыночной модели бюрократического устройства, несмотря на множество положительных моментов, существуют и недостатки. Исследователи отмечают повышение трансакционных издержек. Хотя на первом этапе издержки снижаются, это продолжается недолго. Со временем трансакционные издержки возрастают. Это связано не только с тем, что в государственных органах достаточно много времени уходит на развитие необходимых умений. Жесткость контрактов может вызвать непредвиденный рост расходов, в тех случаях, когда при выполнении одного задания требуется разноплановая работа. Кроме того, контрактация приводит к тому, что организация ориентируется на краткосрочные результаты.
О стремлении менеджеров максимизировать краткосрочные выгоды, а не следовать долгосрочной стратегии говорят также Роудз и Бевир. Они утверждают, что в результате внедрения механизмов конкуренции происходит подрыв доверия и кооперации между государственными служащими, размываются стандарты государственной службы.
Многие исследователи отрицают идею о том, что государственный и частный сектора могут иметь что-то общее. Критики возражают и против идеи рассмотрения граждан как клиентов. Считается, что большинство функций государственного аппарата вытекают из необходимости исправления провалов рынка. Но в рыночной модели бюрократического устройства эти функции снова отдаются рынку, что не может не вызвать определенных вопросов. Критики добавляют, что поскольку государственные и частные организации существенно различаются, то конкуренция приносит в бюрократическое устройство больше проблем, чем пользы. Бюрократическим аппаратом должна руководить не конкуренция, а законодательство.
Харт и Шляйфер также добавляют, что частные компании, с которыми заключен контракт на предоставление услуг гражданам, очень часто в погоне за минимизацией издержек снижают качество предоставляемых услуг.
Критикуется и чрезмерная децентрализация бюрократического аппарата. Поскольку одним из направлений рыночной теории бюрократии является наделение служащих полномочиями, которые предоставляют большую свободу действий, то возникает проблема «распыления политики» на множество направлений.
Пример функционирования рыночной модели бюрократического устройства, по мнению Кирчхаймера, можно обнаружить в США, где существуют частные негосударственные предприятия, которые заключают местные контракты. Администрация Рейгана в свое время предписала местным и региональным властям следовать предпринимательским стратегиям, таким как внешняя контрактация, взимание штрафов, создание частно – государственных партнерств.
Таким образом, рыночную модель бюрократического устройства можно определить как организационную структуру, основанную на взаимоотношениях принципала и агента, установлении соответствующих стимулов к минимизации издержек, использовании конкуренции.
§2. Сетевая модель бюрократического устройства
Появление сетевой формы организации в бюрократическом устройстве связывают с развитием нового государственного управления. Можно сказать, что развитие сетей является атрибутом рыночной концепции бюрократии. Рыночная модель бюрократического устройства приводит к выделению в составе органов исполнительной власти полунеправительственных структур, которые, являясь государственными органами и используя в то же время рыночные механизмы в своей деятельности, занимаются предоставлением государственных услуг. В дальнейшем, эти полунеправительственные агентства начинают образовывать сети, как между собой, так и вместе с коммерческими организациями. Сетевая модель бюрократического устройства выделена в отдельную теорию, поскольку возникающие в ней отношения регулируются иными, чем в рыночной бюрократии, механизмами.
Для того чтобы рассматривать данную теорию, прежде всего, необходимо определить понятие «сеть». Некоторые исследователи используют термин «сеть» как общую метафору для обозначения сложной внешней среды. Джонс, Хестерли и Боргатти, анализировавшие сети в частном секторе, считают, что в основе всех определений лежат два подхода к пониманию сетей:
·Это схемы взаимодействия при обменах между организациями.
·Это потоки ресурсов между независимыми организациями.
Первый подход основан на построении горизонтальных схем обмена, долгосрочных взаимодействиях сторон, неформальном сотрудничестве. Второй – на потоках ресурсов между неиерархичными организациями[14].
Таким образом, сеть в государственном управлении можно определить, как выборочный, постоянный и структурированный набор агентств и частных фирм, которые предоставляют гражданам и организациям государственные услуги, используя при этом неявные и не ограниченные по времени контракты, которые позволяют адаптироваться к непредвиденным обстоятельствам внешней среды, координировать свою деятельность и гарантировать обмены с другими агентствами или частными фирмами. Исследователи также отмечают, что при наличии сетей юридически независимые организации могут действовать как единая организация в тех заданиях, которые требуют объединения усилий, но они будут сильно конкурировать в других областях деятельности.
Сетевая модель бюрократия является почти полной противоположностью иерархической. Она характеризуется не строгой иерархической структурой, а неформальными взаимоотношениями, размытыми границами между структурой и окружением. Многие ученые отмечают самоорганизующийся характер сетевой модели бюрократии. Иначе говоря, сеть образуется не вследствие формальных предписаний, а из-за стремления определенных участников рынка предоставлять услуги совместно. Поэтому в сети отсутствует формальная институционализация взаимодействий и все отношения регулируются неформальными социальными нормами. Участники сети стремятся выиграть от сотрудничества и наличия доверительных отношений между ними, поэтому в сетях очень большое внимание уделяется репутации субъектов, которая позволит сторонам доверять друг другу. Питерс и Пьер указывают такую характеристику сетевой бюрократии как равенство. Иными словами, в случае принятия нежелательного для органа государственной власти решения, он не использует свои властные полномочия, а руководствуется принципами партнерства.
Другими характеристиками рыночной бюрократии исследователи называют наличие коалиций, тесное партнерство и взаимосвязь участников, множество горизонтальных и вертикальных отношений, динамизм заключения сделок. Особо хотелось бы отметить место денег и власти в такой модели бюрократии. Конечно, они имеют большое значение и позволяют развивать отношения с внешней средой, однако гораздо большее значение имеют дипломатия, доверие, общепринятые ценности и нормы.
В качестве преимущества данной модели бюрократии можно отметить расширение участия простых граждан в государственном управлении. Кроме того, развитая система взаимоотношений позволяет улучшить результаты выполнения государственных программ в краткосрочном периоде и заложить основу для улучшения результатов в будущем.
Исследователи бюрократии больше внимания уделяют недостаткам данной модели. В первую очередь выделяют отсутствие четких правил. В итоге возникает проблема доверия между субъектами, надежности и постоянства сетей. Кроме того, сетевая модель более подвержена влиянию окружающей среды, нежели иерархичная. Поэтому тратится больше времени ресурсов для решения обыденных, каждодневных задач. К недостаткам сети относится и то, что по мере ее роста, возможность управления снижается. Агентства становятся все более независимыми, и они выражают нежелание принимать указание из центра, таким образом, центр лишается возможности продвижения своих предпочтений.
В заключение следует сказать, что сетевая модель бюрократии получила свое развитие только в высокоразвитых странах. Несмотря на достаточно молодой возраст (данная модель возникла только в последние полтора десятилетия XX века) она уже зарекомендовала себя как весьма эффективная бюрократическая система, позволяющая своевременно и с меньшими затратами решать актуальные вопросы.
Заключение
В данной курсовой работе было проведен анализ двух ключевых концепций бюрократии – экономической теории и бюрократии с точки зрения нового институционализма. Каждая из них дает собственное толкование понятие бюрократии. Если первая концепция характеризует бюрократию как средство реализации собственных интересов, достижения личных корыстных целей, то вторая определяет ее как целостную структуру, нацеленную на удовлетворение потребностей общества, достижение общественного блага. Однако стоит отметить, что ни одну из этих теорий невозможно назвать «плохой», «некомпетентной», «необъективной». Каждая из них обладает как серьезными достоинствами, так и некоторыми недоработками, недостатками. Идеальную теорию выработать попросту невозможно, любая будет обладать изъянами.
Современные теоретические модели бюрократии начали свое развитие с конца 60-х гг. XX века, а теория нового институционализма и вовсе появилась лишь в начале 90-х годов. Однако даже за столь непродолжительный период времени они успели завоевать сторонников, найти противников и неоднократно подвергнуться пересмотру и доработке. Бюрократия – явление динамическое, постоянно изменяющееся и развивающееся, а потому не исключено появление абсолютно новых, дающих совершенно иную характеристику, теорий.