Украина сегодня — на изломе эпох. Заканчивается период застоя, в обществе формируется критическая масса людей, хотевших бы видеть страну более демократической. За 16 лет независимости Украине не удалось сделать главное — сформировать систему, которая гарантировала бы демократию. Именно из-за этого мы были свидетелями того, как носители вроде бы демократических лозунгов через определенное время демонстрировали диктаторские наклонности.
Политическая система Украины является довольно своеобразной и ее функционирование связано с рядом серьезных проблем, ряд которых носит системный характер.
Между Верховной Радой Украины и Президентом Украины 8 июня 1995 года был заключен Конституционный Договор «Об основных началах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины». Разработка конституции Украины была диалоговым процессом согласования решений, однако в отличие от большинства стран Центральной и Восточной Европы конституционный процесс на Украине был гораздо более длительным и согласительные процедуры были здесь гораздо менее успешны, чем в Восточной Европе. Показательный факт – Украина приняла новую конституцию только в 1996, последней из всех бывших союзных республик. Возможно причина в том, что политическая система изначально была плохо структурирована и состояла из множества сегментов, ведущих друг с другом ожесточенную борьбу. Важным фактором было и то, что Верховная Рада Украины длительное время сохраняла все те властные прерогативы, которые имели советы в СССР, то есть была правомочна «решать любой вопрос». Так как в ней была представлена вся основная бывшая партийно-хозяйственная элита, сохранявшая реальные рычаги власти, а политической фигуры, способной на силовой характер трансформации, не было, то в результате Верховная Рада Украины по
Конституции 1996 года является представительным органом власти, сохранившим многие важные прерогативы Верховного Совета УССР и в первую очередь фактически монопольное право внесения изменений в Конституцию. Это обстоятельство сильно отличает Украину от других бывших постсоветских и постсоциалистических стран. С одной стороны, в Украине действует необычайно сильный для постсоветской республики парламент, с другой – необычайно сильный для восточно-европейских стран президент. В результате на Украине имеется крайне слабое по сравнению с другими постсоциалистическими странами правительство, что ведет к постоянно кризисам во взаимоотношениях во властном треугольнике «президент - правительство - Верховная Рада». Подобная система плохо сбалансирована и ее перманентный кризис носит системный характер, результатом является слабая исполнительная власть, лишенная возможности проводить самостоятельный политический и экономический курс, который в результате является жертвой постоянного политического торга между президентом и парламентскими группами.
Другая отличительная черта Украины – довольно сильный президент. По объему своих конституционных полномочий глава украинского государства превосходит большинство восточноевропейских президентов (за исключением президента Хорватии), хотя и уступает французскому . Вместе с тем в отличие от Франции и большинства стран Восточной Европы , президент Украины практически не имеет права на роспуск парламента (оно носит гипотетический характер и не связано с отношением парламента к правительству, единственный вариант роспуска Верховной Рады – если в течение 30 дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться). При этом решения об отставке правительства, принятые парламентом, обязательны для Президента. Кроме того, как и в большинстве стран Восточной Европы, для вступления ключевых решений в силу требуется подпись не только президента, но и премьер-министра.
Кабинет Министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти, он ответственен перед президентом, но одновременно подконтролен и подотчетен Верховной Раде . В состав Кабинета Министров входят Премьер-Министр, первый вице-премьер-министр, три вице-премьера, министры. Премьер-министр назначается президентом Украины с согласия более половины от конституционного состава Верховной Рады Украины. Персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом Украины по представлению Премьер-Министра.
Вопрос об ответственности Кабинета Министров может быть рассмотрен Верховной Радой по предложению не менее одной трети депутатов от ее конституционного состава и принимается большинством голосов
конституционного состава Верховной Рады. Вопрос об ответственности не может рассматриваться более одного раза в течение одной сессии, а также в течение года после одобрения Программы деятельности Кабинета Министров. Если Верховная Рада выразила недоверие Кабинету Министров, он автоматически уходит в отставку, то есть президент Украины не может в отличие от президента России согласиться или не согласиться с мнением парламента по недоверию правительству, а обязан ему подчиниться. И уж тем более, выраженное правительству недоверие никоим образом не дает президенту возможности принять решение о роспуске Верховной Рады. Получается, что премьер-министр по факту подчиняется президенту и без его согласия не может принять ни одно важнейшее решение, при этом постоянно вынужден озираться на наличие поддержки в Верховной Раде, так как ее утрата приведет к отставке кабинета. При этом фактически не входят в правительство, напрямую подчиняясь Президенту и Верховной Раде, председатель Антимонопольного комитета Украины, председатель Фонда государственного имущества и председателя государственного комитета телевидения и радиовещания (их назначает президент с согласия Верховной Рады), кроме того фактически напрямую подчиняются президенту силовые министры. Очевидно, что в таких условиях премьер-министр лишен возможности проводить самостоятельный политический и экономический курс, который становится предметом политического торга между президентом и парламентскими группами. Отсюда – постоянная напряженность внутри властного треугольника «Президент – правительство – Верховная Рада», со временем переросшая в перманентный системный кризис.
Важнейшей прерогативой Верховной Рады является внесение изменений в Конституцию Украины, которые она принимает не менее чем 2/3 голосов от своего конституционного состава, изменение разделов конституции «Общие положения», «Выборы. Референдум» и «Внесение изменений в Конституцию» требует подтверждения на всеукраинском референдуме.
Стремясь преодолеть дисбалансы системы, Л.Кучма (до «кассетного скандала» и знаменитого «дела Гонгадзе») неоднократно пытался добиться изменения Конституции и расширения своих полномочий. И поскольку Верховная Рада неизменно отвергала подобные предложения, 16 апреля 2000 г. по инициативе президента был проведен референдум. На всенародное голосование были вынесены шесть вопросов:
- О недоверии ВР 14-го созыва и внесении таких изменений в ст. 90 Конституции Украины, которые позволят президенту распускать парламент в случае выражения ему недоверия на референдуме.
- О внесении дополнения к ст. 90 Конституции, которое позволит президенту досрочно распустить парламент, если он в течение месяца не сможет сформировать парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердит бюджет, а также в ряде других случаев.
- Об ограничении депутатской неприкосновенности и исключении в связи с этим части 3 из статьи 80 Конституции Украины.
- Об уменьшении общего числа народных депутатов Украины с 450 до 300 и внесении соответствующих изменений в статью 76 Конституции.
- О формировании двухпалатного парламента, одна из палат которого «представляла бы интересы регионов Украины», для чего необходимо изменить целый ряд статей Конституции.
- О принятии Конституции Украины всеукраинским референдумом, из чего следует, что ныне действующая Конституция теряет свою легитимность, поскольку принималась парламентом.
Естественно, что административная поддержка обеспечила по всем этим вопросам положительное волеизъявление, хотя организация референдума вызвала массу обвинений в фальсификациях и нарушении властью закона. Фактически референдум с точки зрения действующей конституции Украины не имел никакого нормативного смысла, так как он противоречит конституционному порядку внесения изменений в Конституцию, и если президент Кучма не был готов по итогам референдума осуществить силовые действия в отношении парламента по сценарию Б.Ельцина или А.Лукашенко, то не понятно, для чего тогда референдум вообще проводился. Ни для кого не стало неожиданностью, когда Верховная Рада, несмотря на итоги референдума, отказалась принимать подобные поправки к Конституции. История с референдумом – одна из типичных загадок и несуразностей новой украинской истории, когда политическая элита, не будучи в состоянии просчитать хотя бы несколько политических ходов вперед, запускает очередной политический проект, «заимствуя» политический опыт соседей, а уже в процессе реализации идеи выясняется что она изначальна была обречена на провал.
Полна противоречий система местного самоуправления Украины. Согласно Конституции Украины, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. При этом в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. На всех уровнях – областном, городском, районном, сельском – избираются местные представительные органы - советы, при этом они влияют на формирование органов исполнительной власти только в городах. Положение о назначение президентом Украины глав областных и районных государственных администраций находится в определенном противоречии со ст.5 Конституции Украины, в которой сказано, что «народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления», в соответствии с частью 4 статьи 140 конституции районные и областные советы относятся к органам местного самоуправления, которое в свою очередь признается и гарантируется на основании ст.7 конституции. Таким образом, осуществление исполнительной власти в областях и районах должны были бы осуществлять не структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации), а исполнительные структуры самих органов местного самоуправления, поскольку последние формируются непосредственно народом. А право определять свои административные (исполнительные) структуры – один из основных принципов местного самоуправления, закрепленных в статьях 1, 2, 3, 5 Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года. Забавно, что статья 44 закона «О местном самоуправлении в Украине» прямо обязывает районные и областные советы делегировать соответствующим местным государственным администрациям все те свои основные полномочия, которые им предоставлены конституцией . То есть Конституция дает органам местного самоуправления определенные права, а закон обязывает делегировать их значительную часть органам государственной власти. По сути фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления есть не что иное как косвенное признание того, что власти Украины просто боятся отдать право формирования исполнительных органов местного самоуправления в руки населения, видимо опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов, фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.), одним из наиболее скандальных является отстранение от должности в 1998 избранного мэра Одессы Э.Гурвица.