– развитие традиционных (классических) представлений об управлении, заимствованных из социально-политических доктрин XVII–XVIII вв.;
– разработка отдельных аспектов проблематики управления, не укладывающихся в традиционные установки, но опирающихся на них (неоклассическая трактовка социального управления);
– разработка методик и технологий объединения всевозможных подходов к управлению[34].
С начала XX в. проблемы отношения понятийных характеристик государства и управления не укладываются в рамки некой единой и целостной науки или теоретической концепции. Это связано с усложнением государственных структур и организаций, а также функций государства. По сути, можно выделить несколько направлений общественно-политической мысли, из которой выкристаллизовывается собственно управленческая проблематика. Это анализ социального управления в контексте теории и истории государства и права; исследование соотношения управленческих и экономических механизмов регулирования жизни социума в рамках политэкономических концепций; попытки теоретической социологии рассмотреть экономические реалии посредством методологической реконструкции идеальной типологии управленческих решений[35].
Хотя все эти проблемы возникли параллельно в различных отраслях знания, полученные результаты определили теоретический потенциал проблематики социального управления в XX в.
Попытка М. Вебера проанализировать социальное, в том числе политическое, управление как продукт и результат осуществления целей и желаний особой человеческой группы – бюрократии не может быть отнесена ни к политико-правовому, ни к политэкономическому исследованию вопросов управления. Это теоретико-идеологический подход к проблеме. Опираясь на анализ государственных институтов, М. Вебер охарактеризовал современное ему государство как разновидность предприятия, управление которым осуществляется бюрократическими средствами и методами. Бюрократическая иерархия обладала следующими признаками: разделением труда (четкая дифференциация компетенции и прав), иерархичностью (основанной на разделении труда вертикальной и горизонтальной структуры организации работ чиновников), едиными требованиями и нормативами к деятельности отдельного чиновника, служебной дисциплиной (принципом персонального контроля за каждым служащим), письменной формой связи и общения (формализация актов принятия и реализации решений), деперсонализацией чиновничьей деятельности (разделение служебных и личных пристрастий, качеств служащего). Эту структуру М. Вебер и назвал бюрократией. Он считал, что «развитие и управление бюрократической культуры обусловлено ее явными преимуществами по отношению ко всем другим организационным формам»[36].
Само это определение предполагает историческую точку зрения на бюрократию. Вебер связывал бюрократические структуры с историческими реалиями – особенностями функционирования современного ему государства. При этом многие веберовские формулировки (характеризуемые им самим как эмпирически-дискриптивные) оказывались повторением большинства характеристик бюрократии, данными Г.В.‑Ф. Гегелем и К. Марксом. Рассматривая бюрократическую структуру как «идеальный тип», Вебер следовал главным методологическим установкам своего анализа, т.е. исходил из того, что подобная структура не существует в действительности в чистом виде, а есть лишь абстракция, позволяющая зафиксировать определенные признаки современной общественной государственной иерархии[37]. Однако нельзя забывать о том, что бюрократия, являющаяся для М. Вебера условием «поступательного развития государства», как «идеальный тип» воспроизвела особенности бюрократической организации XIX в. Поэтому позитивный смысл этого понятия может быть оценен только с учетом общих задач и целей социального управления в XIX в. В противном случае он теряет свою эвристическую значимость для теории управления.
Идеи М. Вебера оказали существенное влияние на развитие англо – американских эмпирических исследований управленческих процессов. Дело в том, что установка Вебера на бюрократию как «идеальный тип» открыла путь к исследованию сферы управления как структурированной деятельности. Структуры и организации управления были восприняты американскими последователями Вебера как идентичные, что позволило исследовать вопрос о роли организации в управлении[38]. Этим, и определяется, прежде всего, вклад М. Вебера в развитие исследований по теории и практике социального управления в первой половине XX в.
Параллельно с анализом бюрократии М. Вебера шли разработки различных аспектов управления в политико-правовых концепциях государства. Одна из самых интересных позиций отстаивалась немецким ученым О. Майером (1846–1924). Вслед за Л.фон Штейном, выдвинувшим тезис о невозможности адекватно осмыслить функции государства в их многообразии и целостности, Майер считал, что в силу этих обстоятельств понятие управления может быть определено только негативно: как деятельность государства, которая не является ни законодательной, ни судебной. Смысл данного негативного определения достаточно ясен: Майер стремился исследовать правовые нормы управления. Но это возможно лишь при условии, что управление как функция государства будет рассматриваться обособлено от всех остальных функций, прежде всего от функции законодательной, так как она конкретизируется и воплощается в политической деятельности государства. Поэтому за управлением остается лишь функциональная характеристика (управление есть деятельность). Но если удастся, четко разграничить все остальные функции государства, то становится ясно, что следует понимать под управлением. Попытки Майера не удались. В итоге он отождествил социальное управление с моделью становления системы государственного управлении Германии. Было методологически сложно определить, какие деятельности государства можно рассматривать как лежащие вне сферы правовых норм. Поэтому парадоксальным образом к государственному управлению оказались причисленными ведение войн, подавление гражданских войн, чрезвычайные ситуации и т.п.
Традиции анализа социального управления в экономике восходят к известному немецкому экономисту А. Вагнеру (1835–1917). Вагнер руководствовался общими установками исследования управления в контексте проблем государства. Он считал, что для осуществления государственных целей необходимы государственные структуры и организации. Государственную структуру он характеризовал как иерархическую, включающую не только органы «высшего» управления (князь, двор, государственный совет, народное собрание), но и министерства, специализирующиеся на выполнении государственных задач (юстиции, внутренних дел, иностранных дел и т.п.). Обращаясь к сферам культуры, жилья и т.п., Вагнер рассуждал о «внутреннем управлении», управлении в смысле экономической деятельности государства. Он разрабатывал систему экономических взаимозависимостей всех «общественных дел», вел поиск единой системы для финансирования различных сфер государственной жизни.
Экономические принципы организации хозяйства он пытался перенести на социальные структуры в целом. Это станет характерным для большинства экономических учений, претендующих на целостный анализ экономической жизни[39]. Примеру Вагнера последовали многие экономисты, и в концепции управления вошла экономическая проблематика (методы планирования, механизмы реализации бюджета, интенсификация экономики посредством реформ управления и т.д.).
Экономические трактовки управления пользуются большой популярностью и сегодня. Это, прежде всего, концепция «public choice»[40]. Однако значительное место в экономических исследованиях управленческой проблематики занимают теории и концепции, которые опираются в своей аргументации на мировоззренческие установки в трактовке государства и управления. При этом возможны как бы два подхода к мировоззренческо-идеологическим постулатам: либо конкретизация и обоснование в экономических и социально-экономических выводах, либо их последовательная элиминация из экономического дискурса; концепции, ориентированные на идеологему рыночной экономики.
Проблематика социально-экономических версий управления очерчена в экономических трудах К. Маркса. Основной тезис – идея особой роли капиталистического государства в буржуазном обществе. Управленческое решение есть не что иное, как установка на сохранение буржуазного экономического, общественного и политического строя. Государство, политическая система в целом (отождествляемая с управленческой) «работают» на капитал. Эти установки находят наиболее полное выражение в деятельности государственной бюрократии. Ее становление и развитие отражают логику эволюции капиталистической экономики. В рамках марксовой установки не только экономические подсистемы общества используют политические и государственные структуры в своих интересах[41].
В отличие от марксистски ориентированных доктрин концепции рыночной экономики тяготеют к трактовке государства как исключительно экономической структуры, которая институциализируется в ходе хозяйственной эволюции в целях обеспечения экономической безопасности, порядка и прогресса.
Важно, что социально-экономические доктрины управления мало дают для развития идей социального управления, так как социальное отождествляется преимущественно с государственной и политической системами, что фактически сводит на нет саму постановку вопроса о социальном управлении как относительно самостоятельной сфере.
Доктрина «public administration» в ее классическом варианте есть не что иное, как функциональная формулировка идеи управления как реализации законов. Ее конститутивным элементом являются также выделение и обособление различных сфер деятельности, направленных на реализацию законов. В центре внимания – механизмы реализации законов на уровне управленческих решений[42]. Поэтому столь многочисленны аналогии политического управления с управлением конкретными процессами на производстве в различных фирмах. Значимыми для организации управления признаются идеи разделения труда, координации усилий, планирования и т.п.