Одним из важнейших завоеваний концепций политического управления в XX в. является идея человеческого измерения в управлении. Речь идет не столько о признании роли человеческой индивидуальности, сколько о конструировании идеи человека как субъекта процесса социального управления, как «administrative man». В этом смысле человек выступает как гарант качества и верности осуществляемого в управленческой практике решения. Подобные установки, пришедшие в управления в 30‑е годы из эмпирической практики промышленного менеджмента, по-новому расставили акценты в социально-управленческой проблематике. Процессы политического управления осуществляются как регламентированная законами государственная политика. Реализация означает принятие решения с учетом прав и нормативов управленческой деятельности. В концепциях политического управления XX в. формула решения, понятая как практический процесс принятия решения с учетом приоритета общественного интереса, выдвигается на первый план. Значительный вклад в разработку анализа механизмов принятия управленческого решения внесли работы Г. Саймона. Для него решения – это выбор определенной модели поведения из множества альтернатив. Акт выбора совершается, как правило, в процессе анализа, проверки, оценки возможных альтернатив вплоть до нахождения лучшего с точки зрения субъекта варианта. Следовательно, решение – это процесс выбора. Не выбор является осуществлением момента решения, а весь процесс решения определяет результат выбора[43]. Заслуга Г. Саймона состоит в том, что он выделил важнейшие этапы данного процесса: выбора цели и средства (или их множества); преферентного определения системы целей; определения ситуации выбора; выдвижения альтернативных путей; оценки альтернатив с учетом поставленной цели, оценки ситуации, необходимых ресурсов и затрат; реализации совершения намеченных действий.
Если в европейской управленческой литературе вплоть до конца 20‑х годов XX в. главные усилия были направлены на то, чтобы различить политическое и социальное управление, то в американских источниках административное и политическое управление рассматривается как взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс. Эта тенденция, начиная с 50‑х годов, получает распространение и в европейских источниках. Сегодня концепция социального управления немыслима вне доктрины «policy making» как ее компонента.
Сложность вопроса, является ли политическое решение функцией социального управления, обусловлена еще и тем, что исторически функции подготовки политических решений «легли» на управленческие структуры в силу слабого теоретического потенциала представительной власти. Но сегодня она обладает всеми необходимыми и достаточными ресурсами для подготовки высших политических решений. Однако практически невозможно элиминировать из социального управления процессы подготовки политических решений. Это характерно и для самых развитых демократических структур современности.
В первой половине XX в. четко выделились четыре направления в развитии управленческой мысли: школа научного управления, административная школа, школа психологии и человеческих отношений, школа системных доктрин управления. Приверженцы каждого из этих направлений исходили из того, что, постигая цели управленческой организации, можно найти оптимальную схему и модель управления. При этом наибольшее внимание человеческому измерению управления в первой половине XX в. уделяли представители классической – административной школы управления (Э. Тэйлор, А. Файоль, Л. Урвик, Д. Муни, А. Стоун и др.).
Сторонники классических трактовок управления не придавали серьезного значения социальным аспектам управления. Однако они стремились взглянуть на организацию управления перспективно, выявить общие характеристики и закономерности в деятельности управленческих структур[44].
Целью их разработок было создание универсальных принципов управления. В рамках классических трактовок науки управления вопросы о политических аспектах оказались оттесненными на задний план. Исследования волевых (целеполагающих) составляющих управленческой деятельности осуществлялись в контексте решения экономических, хозяйственно-административных вопросов.
Так, А. Файоль практически не ставил вопросов о соотношении государственных, политических, хозяйственных и административных элементов управления.
Управление он рассматривал как искусство управления людьми. В этом его установки отличаются от тэйлоровского понимания управлении как искусства управления орудиями и машинами. А. Файоль – европеец. Поэтому, опираясь на традиционный европейский управленческий менталитет, он подчеркивал волевой момент в управлении. Для него главное в жизнедеятельности управленческой структуры – волеизъявление руководителя, умение довести его до конкретного воплощения в механизмах и структурах любой производственной деятельности. Ф. Тэйлор – американец, он более рационалистичен. Главным в управлении для него является моделирование коллективного производственного процесса, ключевой фигурой которого выступает мастер[45].
Характеризуя управленческую деятельность, Ф. Тэйлор и А. Файоль выделяли как основные параметры ее качества общую эрудицию управленца, наличие административной установки (умение предвидеть, организовывать, управлять людьми, координировать их усилия, осуществлять контроль за их действиями); понимание основных целей и задач управления, конкретные знания в этой области общественной деятельности и производства, которыми предстоит управлять. Поэтому необходимыми качествами управленца как личности должны стать ум, образованность, такт, опыт, энергия, сообразительность, здравый смысл, честность, здоровье (Ф. Тэйлор)[46].
Тэйлор разрабатывал систему управления как своего рода организационную механику современного промышленного предприятия, А. Файоль сосредоточил свое внимание на волевых распорядительных процессах. Главным в концепции Ф. Тэйлора является операционное воплощение плана, а в воззрениях А. Файоля – организация центра, способного обеспечить единство воли. Поэтому смысл управления, по Ф. Тэйлору, состоит в разработке организационного плана, в создании системы функционального управления. Волевая сторона управленческих процессов проявляется у него, прежде всего в функции контроля. А. Файоль же моделировал схему действий единой распорядительной воли. Поэтому с организационной точки зрения управление, по А. Файолю, – это активное волевое упорядочивание производственных процессов. Ф. Тэйлор же понимал задачу управления как создание системы мелких и средних административных структур большим числом мелких служащих.
Концепции этих авторов придали большую содержательность идее управления. Согласно А. Файолю, его существенными функциями следует считать технические, коммерческие, финансовые, контрольные, административные. К собственно административным действиям относятся: выработка общей программы работы; подбор кадров; координация усилий, гармонизация действий коллектива. В строгом смысле слова административная функция не есть управленческая. Править – значит, вести к цели, обеспечивать единство функций. Администрирование – лишь одна из функций, взаимодействие которых и есть управление[47]. В классических теориях управления доктрина администрирования не получила четкого оформления. Однако ясно, что эта функция подразумевает наличие идеи власти, дисциплины, приоритета общих интересов, единства руководства, координации усилий, а также представлений о механизмах их реализации. По сути, и А. Файоль, и Ф. Тэйлор исходили из того, что административное начало не есть нечто абсолютное.
Принципами управления в классических административных школах признаются: единство руководства, дисциплина, подчинение частного общему, вознаграждение, иерархия, порядок, справедливость, постоянство, единство и инициативность персонала. Отсюда вытекает следующее определение власти: власть – это право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. «Классики» различают авторитет власти на основе устава, нормативов управления и личного авторитета, базирующегося на уме, знаниях, нравственной силе и т.п. Но власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции (карательной или награждающей), сопровождающей её действия. Поэтому условиями оптимального управления они считали санкцию актов власти, а смелость в принятии ответственности на себя – положительной характеристикой личности руководителя.
Сегодня одной из причин кризиса современных управленческих организаций является неприятие идеи бюрократии как конститутивного элемента управления. Однако именно различия в типах бюрократии позволяют говорить о различиях в качестве организованности и целостности общества. Исторической реалией являются тоталитарные бюрократические системы, олицетворяющие вездесущность бюрократии, ее репрессивно-карательные ориентации.
Тоталитарные бюрократии порождают аморфное, бесструктурное состояние общества. Его главной характеристикой становится социальная энтропия. Существуют авторитарные бюрократии, ориентированные на сохранение традиционных структур общественной жизни. Характеристика «рациональная» чаще всего применяется для описания буржуазной бюрократической структуры, призванной организовывать и обеспечивать максимально эффективное производство жизни и благ.