Предпочтение отдается концепции разрешения конфликта, когда "он завершается посредством соглашения и взаимного анализа сторонами его причин. Происходит осознание обстоятельств, обусловивших возникновение острых разногласий, и устанавливаются отношения равновесия, удовлетворяющие партнеров (оппонентов)". В такого рода концепцию органично вписывается вмешательство в социально-политический конфликт третьей стороны - формальных или неформальных государственных или частных органов примирения и посредничества.
Государство законодательно регулирует условия и правила проведения процедур разрешения коллективных социально-политических конфликтов, включая их крайнюю форму - забастовку. Строгое регулирование поведения участников социально-политического конфликта и направление их действий в русло законодательства во многих странах, включая Россию, доверено государственно-административным органам. По этой причине мы рассмотрим проблемы политико-административного управления системой органов государственной власти по разрешению коллективных конфликтов.
В России государство приняло решение о создании органа содействия разрешению социальных конфликтов в 1991 году. Оно было формализовано в Указ Президента Российской Федерации от 15 ноября 1991 г. "О социальном партнерстве и разрешении коллективных трудовых споров (конфликтов)". Однако до 1993 года в разрешении социальных конфликтов принимала участие только Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, в функции которой входила и эта обязанность.
В 1993 году при Министерстве труда Российской Федерации была создана Служба разрешения коллективных трудовых конфликтов. Это было сделано во исполнение постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30.07.1993 г. № 730 и от 4.11.1993 г. № 1133.
Уже в 1993 году созданы и начали работать 11 региональных отделений Службы со своими штаб-квартирами в городах: Владивосток, Воронеж, Екатеринбург, Иркутск, Кемерово, Краснодар, Нижний Новгород, Москва, Самара, Санкт-Петербург, Сыктывкар.
Изменение статуса Службы произошло после выхода в свет Закона РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (175-ФЗ).
В развитие закона было принято постановление Правительства Российской Федерации (от 15.04.1996г. № 468) "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров", в котором было закреплено понятие "система службы по урегулированию коллективных трудовых споров".
Анализ функций Службы и ее практической деятельности показывает, что этот государственный орган (его органы) не обязаны и не осуществляют силового вмешательства в конфликт. Следовательно, применение термина "урегулирование" в названии Службы не соответствует фактическому предназначению и функциям, возложенным на поименованный орган.
При рассмотрении организационно-правовых аспектов следует обратить внимание на то, что законодатель не счел необходимым раскрыть в п.1 ст.11 Закона РФ (175-ФЗ) органом какой власти является Служба - органом законодательной, исполнительной или судебной власти.
Принадлежность Службы к числу органов исполнительной власти вытекает только из содержания Постановления Правительства Российской Федерации "О службе по урегулированию коллективных трудовых споров" (от 15.04.1996г. № 468).
Следовательно, система Службы будет представлять собой соответствующие подразделения Министерства труда Российской Федерации - Департамент и территориальные органы по урегулированию коллективных трудовых споров, а также определенные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По поводу создания такой системы Службы можно сделать несколько замечаний.
В условиях функционирования указанной системы, по нашему мнению, отсутствуют: во-первых, элементарная соподчиненность специальных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и центрального органа Службы - Департамента Министерства труда Российской Федерации; во-вторых, контроль и ответственность за выполнение специальными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации таких обязанностей как предупреждение и разрешение коллективных трудовых споров (см. п.3 Положения о службе по урегулированию коллективных трудовых споров).
Продолжая рассмотрение п.1 ст.11, необходимо обратить внимание на то, что Служба призвана содействовать разрешению конфликтов не только путем организации примирительных процедур, предусмотренных Законом РФ (175-ФЗ), но и путем непосредственного участия в таких процедурах. Так, в соответствии с п.5 Положения о службе по урегулированию коллективных трудовых споров (утверждено вышеназванным Постановлением Правительства РФ) "работники Службы могут в установленном порядке привлекаться к выполнению работы в качестве эксперта, посредника или трудового арбитра".
Рассмотрим системно-функциональные характеристики Службы и ее органов. В соответствии с Законом РФ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" (ст.11) государственные институты, содействующие в разрешении социальных конфликтов, обязаны выполнять следующие функции: 1) осуществлять уведомительную регистрацию коллективных трудовых споров, всех социальных конфликтов; 2) проверять в случаях необходимости полномочия представителей спора социальных сторон; 3) формировать список посредников и арбитров; 4) проводить подготовку посредников и трудовых арбитров, специализирующихся в разрешении коллективных трудовых споров; 5) выявлять и обобщать причины и условия возникновения коллективных трудовых споров; 6) подготавливать предложения по устранению причин социальных конфликтов; 7) оказывать методическую помощь сторонам спора на всех этапах разрешения споров; 8) организовывать в установленном порядке финансирование примирительных процедур; 9) организовывать работу по урегулированию социальных конфликтов во взаимодействии с представителями работников и работодателей, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Для нормального функционирования Службы, т.е. выполнения ею целей и задач, утвержденных при создании системы, необходимо наличие определенных условий. Основным условием, по нашему мнению, является наличие материальных ресурсов для выполнения важнейших функций системы, предусмотренных действующим законодательством. Это означает, что из выше перечисленных функций - девять позиций, следует выделить те, которые условно можно отнести к числу "важнейших".
Пожалуй, к числу "важнейших функций системы" могут быть отнесены позиции 4), 7), 8), 9). Они содержат обязательные положения деятельности, как системы в целом, так и ее отдельных элементов (подсистем).
Обязательные положения деятельности системы Службы и ее элементов напрямую связаны с проблемой бюджетного финансирования - федерального и местных, т.е. с проблемами бюджетно-финансовой политики.
Например, подготавливать предложения по устранению причин коллективных трудовых споров можно только на основании изучения материалов конкретных конфликтов. Конфликт может быть неверно квалифицирован. По этой причине его следует изучать "изнутри". Для этого представители Службы должны бывать в организациях, в которых зарегистрированы социально-политические конфликты. Следовательно, Служба должна надлежащим образом финансироваться по статье затрат - командировочные расходы.
Такой же вывод о необходимости надлежащего финансирования будет сделан и в результате рассмотрения другой функции Службы, заключающейся в обязанности оказания методической, организационной помощи сторонам конфликта на всех этапах разрешения коллективных трудовых споров. Эффективная помощь сторонам спора может быть оказана при непосредственном нахождении представителя Службы в организации, в которой зарегистрирован конфликт. Конфликт надо исследовать изнутри.
К проблемам управления Службой, по нашему мнению, можно подойти с позиций политического управления. Это означает, что функционирование Службы можно рассматривать:
· как защитный механизм социального партнерства, (налаживание механизма коллективных переговоров; демонстрация готовности институтов власти к конструктивному диалогу на соответствующем уровне социального партнерства; консультирование сторон социального партнерства по совершенствованию актов согласительно-договорных процессов - коллективных договоров, соглашений);
· как механизм реализации принципов законности и равенства социальных партнеров в случаях возникновения конфликтов - на основании и в пределах закона;
· как механизм подсистемы влияния, непосредственно выполняющей задачу разрешения определенного рода социальных конфликтов (иллюзорные конфликты, конфликты интересов и пр.) и задачу перевода нелегитимных действий сторон конфликта в рамки цивилизованного, правового механизма его протекания, разрешения ("дикие" забастовки и пр.);
· как механизм непосредственного взаимодействия государственных органов с представительными органами работодателей, их объединений и такими же органами работников (профсоюзами, стачкомами и пр.) на разных уровнях социального партнерства.