Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не исключает возможности образования выборного коллегиального органа управления в системе местного самоуправления. Закона определяет основы статуса члена выборного органа местного самоуправления наряду с депутатом и выборным должностным лицом местного самоуправления, не раскрывая, однако, что представляет собой этот выборный орган местного самоуправления.
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава муниципального образования, глава администрации) назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа местного самоуправления. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования. Обычно руководитель исполнительного органа имеет заместителей в сфере финансово – экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания; в сфере социальной защиты населения и социальной политики и др. Распределение обязанностей между заместителями устанавливает руководитель исполнительного органа.
Структура исполнительного органа местного самоуправления, за исключением небольших поселковых и сельских муниципальных образований, включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т.д.). Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел (сектор) кадров и др. Структурные подразделения исполнительного органа (администрации) находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления. Структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.
Управления, отделы, другие структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления (администрации) возглавляются единоличными руководителями – начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы. Их рекомендации, в случае необходимости, оформляются приказами соответствующих руководителей.
Управления и отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными, предприятиями, организациями и учреждениями в соответствии с действующим законодательством.
Функции и полномочия структуры подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Сотрудники отделов и управлений действуют на основе должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего органа по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления (главой муниципального образования, главой администрации).
1.3 Организационные основы местного самоуправления в Республике Татарстан
Становление системы народовластия в Татарстане неразрывно связано с принятием новой Конституции республики. Именно в этом документе были закреплены важнейшие принципы организации самоуправления, которые получили свое дальнейшее развитие в Законе Республики Татарстан «О местном самоуправлении», ставшим первым опытом подобного законотворчества в Российской Федерации.
И, хотя сегодня видны некоторые его несовершенства, Закон сыграл свою позитивную роль. За этот период накоплен определенный опыт в законотворческой деятельности и в практической работе по становлению местного самоуправления. Именно на его основе и на основе Закона «О местных органах государственной власти и управления» была развернута большая организационная работа по проведению сходов, определению состава и территориальных границ самоуправлений, разработке их уставов по подготовке и проведению выборов органов местного самоуправления. Это были первые шаги на пути к созданию целостной системы местного самоуправления.
В отличие от общероссийского татарстанский подход к реформе системы управления на местах изначально состоял в том, что на первом этапе демократических реформ не было необходимости ломать единую вертикаль органов государственной власти. Не решив законодательно вопросы распределения полномочий и, самое главное, не создав экономическую базу прямого народовластия, нельзя поднять уровень местного самоуправления до городов и районов, как это сделали в других регионах Российской Федерации.
Практика российских реформ показывает, что торопливость чревата и тем, что теряется управляемость на данной территории. Подобные факты есть сегодня в Ульяновске, Ижевске, Приморье, Сибири, где органы местного самоуправления на уровне крупных городов и руководители исполнительной власти избирались всем населением. Взяв полномочия, руководители этих структур фактически предали забвению истинное предназначение института народовластия – решать повседневные проблемы граждан. Увлекшись политикой, они стали выяснять отношения между собой. Эта непримиримая борьба идет, порой, много лет. А страдает от этого, прежде всего, население территории. Подобных конфликтов в Татарстане удалось избежать. Поэтому в республике становление самоуправления началось снизу, с первичного территориального уровня, то есть на уровне сел и поселков. Тем самым была сохранена управляемость территории в целом.
Согласно ст. 5 Закона РТ от 30 ноября 1994 года «О местном самоуправлении», местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов.
На 1 января 2000 года на территории РТ действовало 950 местных самоуправлений. Следует обратить внимание, что в отличие от законодательства РФ, законодательство РТ не применяет термин муниципальное образование. Тем не менее, можно считать понятие местного самоуправления в РТ антонимом понятия муниципального образования в РФ.
В настоящее время местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы (Советы, Комитеты местного самоуправления) и должностных лиц местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также путем проведения местных референдумов, сходов граждан.
Местный референдум – голосование граждан по вопросам местного значения. Местный референдум проводиться по наиболее важным вопросам местного значения. В нем имеют право участвовать граждане, проживающие на территории местного самоуправления и обладающие избирательным правом непосредственно на добровольной основе. Решение о проведении местного референдума принимается органом местного самоуправления по собственной инициативе либо по требованию не менее 5 процентов граждан, проживающих на территории местного самоуправления. Решения, принятые путем местного референдума, обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории местного самоуправления, а также гражданами. Эти решения могут быть отменены или изменены путем местного референдума. В случае противоречия законодательству, они могут быть отменены решением суда. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Однако нужно отметить, что принцип осуществления местного самоуправления путем проведения местного референдума в нашей республике не имеет практической реализации.
Сход (собрание) граждан является высшим органом местного самоуправления, созываемый по мере необходимости (но не реже двух раз в год) главой местного самоуправления или по инициативе не менее 5 процентов граждан проживающих на данной территории. Подготовку и проведение сходов обеспечивает глава местного самоуправления.
Подготовку и проведение сходов (собраний) граждан для решения организационных вопросов по избранию органов местного самоуправления обеспечивают соответствующие Советы народных депутатов и их президиумы администрации районов городов.
К исключительным полномочиям схода граждан в случаях, когда выборные представительные органы местного самоуправления не образованы, относятся:
– принятие и изменение устава местного самоуправления;
– выборы и освобождение от должностных лиц местного самоуправления;