Государственная бюрократия существует исключительно благодаря тому, что рынок – по крайней мере, до известной степени – оказывается несостоятельным; теория несостоятельности рынка без труда может быть обобщена и распространена на все функции, эффективно выполняемые правительством. Поскольку функционирование правительства, так же как и функционирования рынка, не является совершенным, существование несостоятельности рынка не является достаточным основанием для государственного вмешательства, поскольку последствия«несостоятельности правительства» в данном случае могут быть еще хуже; тем не менее изъяны рынка часто являются очень важным условием оптимального государственного вмешательства. Было бы, разумеется, абсурдным предполагать, что в реальности государственное вмешательство всегда носит оптимальный характер или что правительство осуществляет вмешательство во всех случаях, когда такое вмешательство отвечает критерию эффективности Парето. Некоторые проявления неэффективности возникают и тогда, когда для деятельности государственной бюрократии или бюрократических структур бизнеса отсутствуют достаточные основания, однако проблема является наиболее очевидной и наиболее серьезной именно в тех случаях, когда несостоятельность рынка делает использование бюрократических механизмов необходимым.
Бюрократической структуре, функционирующей в рыночных условиях, свойственны некоторые, хотя и не все, информационные проблемы, характерные для государственной бюрократии. Подразделения крупных корпораций, занимающиеся управлением кадрами, бухгалтерским учетом, финансами и отношениями с общественностью, производят коллективные блага для корпорации в целом. С точки зрения принятия решений о том, какую долю прибыли фирмы отнести на счет усилий отдельного работника, их положение во многом сходно с положением Министерства иностранных дел: это обстоятельство объясняет многие аспекты сходства между бюрократическими структурами крупных корпораций и государственной бюрократией. Однако корпорация в целом – и даже национализированная фирма, производящая общественные блага в рыночных условиях, - не сталкивается при их продаже со столь серьезными проблемами, как государственный орган, производящий «неделимое» коллективное или общественное благо, которое нельзя продать на рынке. Фирма выпускает товар или услугу, которые являются «делимыми» в том смысле, что они могут предоставляться лишь тем, кто оплачивает их приобретение. Это означает, что продукт может быть непосредственно измерен в некоторых физических единицах или же, по крайней мере, доходы от продажи этого продукта поддаются измерению. Поскольку потребители, даже при относительно неразвитой конкуренции, имеют возможности альтернативного использования своих денег, частная корпорация или национализированная фирма в условиях рыночной экономики получает определенную информацию относительно того, какова реальная ценность продаваемых ею благ. В рыночных условиях выпускаемый предприятием продукт может потребляться лишь теми, кто уплатил за его приобретение; это также означает, что информация о производственных функциях для частных благ обычно является более полной, чем о производственных функциях для общественных благ.
Всякое развивающееся общество не может обойтись без высокой эффективности государственного управления: в надежде на эту управленческую эффективность оно мирится с ростом бюрократии как устойчивой тенденцией, наблюдаемой на протяжении многих столетий.
Особенностью советского социалистического государства, экономическую основу которого составляла государственная собственность на средства производства, централизованно управляемая союзными и союзно-республиканскими министерствами и ведомствами, являлось слияние политической и экономической бюрократии, своего рода бюрократический синкретизм. Поэтому расширением масштабов управленческой деятельности обычно оправдывалось необходимостью решения актуальных задач хозяйственного развития страны, происходило автоматически всякий раз, когда возникали замыслы о необходимости экономических реформ.
Отношение населения к общественному либо государственному институту во многом определяется тем, насколько эффективна в глазах общества его деятельность, справляется ли он, по мнению граждан, с возложенными на него задачами и функциями, или нет. В России бюрократия всегда «славилась» нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское время само понятие «бюрократ» официально определялось как «должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально». Никакие реформы, начиная от петровских преобразований и заканчивая борьбой с бюрократизмом последнего времени, не смогли изменить или хотя бы поколебать сложившийся в массовом сознании образ бюрократа-волокитчика. Проведенное исследование еще раз подтвердило – большинство населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной (57,1%). И лишь каждый десятый оценивает функционирование российской бюрократии в той или иной степени положительно (9,6%).
Утверждение о том, что российская бюрократия неэффективна, приобрело характер некой константы общественного мнения, присущей всем слоям и группам населения. Россияне разного возраста и уровня материальной обеспеченности, проживающие в различных поселениях и придерживающиеся самых разных идейно-политических предпочтений в большинстве своем дают негативную оценку работе российской бюрократии – от 50% молодежи до 56–62% респондентов других возрастных групп; от 53,1% хорошо обеспеченных до 57,6% плохо обеспеченных; от 52,8% живущих в селах до 66,9% жителей мегаполисов; от 51,7% сторонников «Единой России» до 67,7% электората «Родины». При том, что представители некоторых групп (молодежь, хорошо обеспеченные люди, сторонники «партии власти») придерживаются несколько менее критичной позиции, даже среди них доля позитивных оценок деятельности бюрократии не поднимается выше 18–19%
Сегодня редко можно услышать положительную характеристику российской государственной бюрократии. Чаще граждане и государствоведы отмечают низкую эффективность государственной службы, снижение ее престижа и доверия к ней, порочные принципы кадровой политики, непрофессионализм большинства государственных служащих, отсутствие профилактики коррупции в рядах российского чиновничества, а также борьбы с ней. Невооруженным взглядом видно, что в государственном аппарате оказалось много людей без каких-либо идей о путях улучшения положения народа и страны, обыкновенных проходимцев и жуликов, которые досконально изучили искусство манипулирования сознанием народа и извлекают из этого собственную выгоду.
Правящая государственная бюрократия едва ли не ежедневно демонстрирует факты предательства собственного народа. Она неадекватно реагирует на изменения, происходящие в стране и мире. Похоже, что у нее затуплено чувство будущего. Проводимая правящей группой политика ведет к проеданию капиталов, накопленных предыдущими поколениями, а что будет со страной в будущем - государственную бюрократию мало интересует. Главное для нее - удержать власть и самой во власти удержаться. Налицо разложение государственного аппарата, его ориентация на обслуживание интересов представителей крупного финансового, торгового и промышленного бизнеса, а также высшей бюрократии. Неудивительно, что, по результатам социологического исследования Института философии РАН, 70% россиян не чувствуют себя защищенными от произвола чиновников.
Механизм кадровой политики в сфере государственной службы насквозь проржавел. В стране нет дефицита квалифицированных и по-государственному думающих граждан. Этот дефицит создан искусственно, поскольку умные и болеющие за Отечество граждане не востребованы существующей системой отбора и продвижения государственных служащих.
Бюрократия и коррупция стали в настоящее время в России тождественным понятием в полном объеме рассматривается абсолютным большинством как источник дохода, а не как форма самореализации. 100%, только разные по форме, содержанию и объему. Входя в структурированную систему, ты принимаешь (не принимаешь) условия структуризации. Промежуточные состояния могут существовать незначительное время, как неустойчивые.
Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 веке в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы», то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.
Таблица 1
ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
| Характеристики идеального западного чиновника | Характеристики российского «приказного» 17 в. | Изменение характеристик российского чиновничества |
| Чиновник считается слугой общества | Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты | Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом |
| Свобода выбора службы | Обязательность службы | С 1762 служба становится личным выбором |
| Служебная иерархия | Отсутствие единой иерархии государственных служащих | В 1722 создана единая служебная иерархия |
| Служебная специализация и профессиональная компетентность | Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах | Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в. |
| Вознаграждается стабильным денежным окладом | Основной доход – поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно | К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование |
| Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации) | Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства. | Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью |
| Подлежит единой служебной дисциплине | Отсутствие единых дисциплинарных требований | Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов |
| Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми | Поддерживает глубоко личностные служебные отношения | Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений |
Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I, который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.