Весной 1990 г. новое правительство Шамира отказалось от реализации своей инициативы, а в июне того же года в связи с терактом, организованным палестинской группировкой Абуль Аббаса на побережье Израиля, США прервали диалог с ООП. Возможности завязывания палестинско–израильского диалога оказались заблокированными.
Кризис в Персидском заливе изменил региональную ситуацию и дал существенный импульс для арабо–израильского урегулирования. После завершения его военной фазы СССР и США предприняли совместные и параллельные усилия с целью запуска мирного процесса, направленного на всеобъемлющее и справедливое урегулирование конфликта. СССР и США параллельно с консультациями между собой имели контакты с арабами и израильтянами. Эти контакты в дальнейшем вывели на формирование института коспонсорства в мирном процессе.
19 октября во время встречи в Иерусалиме глав внешнеполитических ведомств СССР и США была принята договоренность о начале 30 октября 1991 г. в Мадриде мирной конференции по Ближнему Востоку под совместной советско–американской эгидой.
Мадридская формула предполагала участие в переговорном процессе представителей всех стран, вовлеченных в конфликт. Выраженная в тексте приглашений на конференцию «мадридская формула» предусматривала: открытие конференции для «запуска» мирного процесса и ведение переговоров по двум параллельным направлениям – двустороннему и многостороннему (по общерегиональным проблемам)8.
Двустороннее направление переговоров, подразумевавшее прямые переговоры Израиля с Сирией, Ливаном, Иорданией и палестинцами, началось в Мадриде 3 ноября, сразу же после окончания подготовительной работы. Этот формат переговоров Израиля с каждым из арабских участников (израильское требование) дал возможность сторонам отойти от своих первоначальных заявочных позиций (собственного видения окончательного урегулирования) как условия начала переговоров.
На израильско–палестинском направлении самый трудный вопрос переговоров – территориальная проблема Западного берега реки Иордан и сектора Газа – совпал с проблемой палестинского представительства. Предполагалось, что будущий статус оккупированных территорий должен будет обсуждаться Израилем и совместной иордано–палестинской делегацией. Состав палестинских представителей на переговорах, последовавших за Мадридской конференцией, был одобрен Израилем. Ключевыми пунктами двусторонних переговоров с палестинцами были проведение выборов на Западном берегу р. Иордан и в секторе Газа и определение статуса полномочий органов палестинского самоуправления в переходный период. Идея состояла в том, чтобы передачей палестинским органам самоуправления ряда функций укрепить переговорные и предвыборные позиции умеренных палестинцев с территорий.
Израильтяне предпочитали вести переговоры не с ООП, а с самостоятельным палестинским руководством, которое получило бы законный статус, на что Израиль давал свое молчаливое согласие 9. Делегация должна была состоять только из жителей территорий, которые не принимали участие в террористических действиях и согласились пойти на временное соглашение, то есть отложить вопрос о создании палестинского государства, по крайней мере, на пять лет. Из делегации предполагалось исключить представителей ООП и Национального совета Палестины, она должна была быть полностью независимой и представлять независимое руководство, что, по выражению Ш. Переса, «существовало, увы, лишь в воображении правительства блока Ликуд»10. В действительности основные вопросы работы палестинской делегации решало руководство ООП в Тунисе. Оно определило состав палестинской делегации – ее главой был назначен доктор Хейдар абд–аль Шафри из сектора Газа, один из основателей ООП. Основную же работу делегации вели Фейсал Хусейни, негласный представитель ООП на территориях, и Ханан Ашрави, пресс–секретарь делегации. Все указания поступали из Туниса. Постепенно делегацию стали открыто отождествлять с ООП и сам Хусейни называл деятельность палестинской делегации «политикой по факсу»11. Идея отстранения ООП от переговоров провалилась.
Между тем, в ходе переговоров палестинская делегация дала согласие на двухэтапное урегулирование. На первом этапе должна была быть достигнута договоренность о временном (переходном) пятилетнем периоде палестинского самоуправления на территориях. Последующий этап (начиная с третьего года переходного периода) – переговоры об окончательном статусе оккупированных территорий. Ключевым моментом стало согласие палестинцев отнести вопрос об Иерусалиме на заключительный этап переговоров об окончательном статусе оккупированных территорий.
В центре израильско–палестинских переговоров было урегулирование старых разногласий – вопросов о границах, территориях, правах на водные ресурсы и землю, о мерах безопасности, а также о временном палестинском правительстве на пятилетний период. На первом этапе была обозначена фаза «сначала Газа и Иерихон». Позитивным шагом явилось решение израильского кнессета об отмене действовавшего с 1986 г. положения о запрете на контакты с ООП. Тем не менее, переговоры продвигались медленно.
По существу, стороны перешли к обсуждению конкретных проблем урегулирования только к концу 1992г, когда у власти в Израиле встало правительство И.Рабина. К тому времени у него еще не было четкой концепции палестинской автономии. Придя к власти под лозунгом мира, И.Рабин еще не определился, как продвигаться к нему, особенно на таком чувствительном направлении, как палестинское. Он должен был постоянно оглядываться не только на общественное мнение, оппозицию, но и на положение в собственной коалиции. Из 120 членов кнессета правительство после выборов имело поддержку 67 депутатов. Пять из них представляли арабские партии Израиля. Ультраортодоксальная партия ШАС после непрекращающегося давления на правительство все–таки вышла из коалиции, и Партия труда осталась в большинстве, которое составляло лишь 61 голос. Большинство в один голос было слишком шаткой основой для достижения национального согласия, особенно принимая во внимание, что это большинство зависело от голосов арабских депутатов.
Приоритетным направлением в двусторонних переговорах по–прежнему были израильско–палестинские. В то же время, в позиции Рабина появились новые моменты в сравнении с его предвыборной программой: вместо однозначного упора на переговоры с палестинцами была признана необходимость добиваться параллельного прогресса на всех направлениях, прежде всего на сирийском. Это было обусловлено позицией иорданской делегации, увязывавшей свои шаги на переговорах с позицией Сирии и палестинцами, а также зависимостью ливанского направления от ситуации на израильско–сирийских переговорах.
С Иорданией у Израиля де–факто существовали добрососедские отношения. Поэтому израильтяне достигли соглашения с иорданской делегацией по вопросу о мире в установленный срок. Хотя иорданская делегация очевидно опасалась первой из арабских стран подписать соглашение с Израилем, переговоры между двумя странами продвигались очень быстро вплоть до мая 1993 г. и дошли до обсуждения делегациями вопроса об установлении на границе заграждений от москитов 13. Был, по существу, согласован базовый текст мирного договора.
В 1994 г. в местечке около Эйлата было подписано соглашение между Иорданией и Израилем. Этому предшествовала серия встреч и переговоров: в июле 1994 г. – встреча на высшем уровне в Вашингтоне короля Хусейна и И. Рабина. В августе того же года –полет короля Хусейна над территорией Израиля в сопровождении воздушного эскорта, в том же месяце был открыт первый пропускной пункт на границе Израиля и Иордании. 29 сентября состоялась встреча короля Хусейна и И. Рабина в королевском дворце в Акабе, а 10 сентября состоялся исторический визит короля Хусейна в Израиль. (В следующий раз король приехал Израиль на похороны И.Рабина). В декабре 1994 года – открытие посольств в Аммане и Тель–Авиве. Израильское общественное мнение горячо одобрило мирное соглашение с Иорданией. Быстро росла симпатия к иорданскому королю, интерес к его стране. Намечались планы экономического и культурного сотрудничества. Израильские семьи начали посещать Иорданию в качестве туристов.
В работе израильской и ливанской делегаций не было ни особых трудностей, ни особых продвижений. Ливанская делегация настаивала на том, чтобы в основу урегулирования была бы положена резолюция СБ 425, где говорится о необходимости отхода войск Израиля к границе перемирия 1949 г. Израильтяне же, напротив, исходят из того, что резолюция 425 не может быть положена в основу урегулирования с Ливаном, поскольку в ней отсутствует упоминание о «нормализации двусторонних отношений». Израиль подтвердил отсутствие у него каких–либо территориальных претензий в отношении Ливана, настаивая при этом, чтобы, прежде чем начнется отход израильских войск к линии 1949 г., Ливан взял на себя ответственность по обеспечению безопасности вдоль границы с Израилем как меры против проникновения террористов на его территорию. Переговоры застопорились на стадии разработки графика полного вывода израильских войск. Основная проблема на этом направлении заключалась в том, что Сирия не давала Ливану возможности вести результативные переговоры, поскольку не было подвижек на ее переговорах с Израилем. Однако, очевидно, что не только «сирийский фактор» мешает придти к мирному соглашению. В целом ливанское руководство не скрывало, что рассматривает свое направление мирного процесса «замыкающим» по отношению к другим участникам двусторонних арабо–израильских переговоров. Таким образом, для израильтян стало ясно, что прогресс в мирном процессе в основном зависит от успехов в переговорах с двумя главными партнерами: Сирией и ООП.