Особую роль в этом процессе начинают играть структуры местного самоуправления и развитие межмуниципального сотрудничества. К сожалению, существующее законодательство не конкретизирует порядок взаимоотношений федерального и местного бюджетов. В России основная часть доходов местных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов. Эта практика не обеспечивает самостоятельности местных бюджетов. Учитывая, что доходы местных бюджетов формируются наполовину из местных налогов, необходимы законодательные меры, обеспечивающие справедливые взаимоотношения между региональной властью и местным самоуправлением. Налоговый кодекс ликвидировал часть местных налогов, при этом введение субъектами Федерации налога на недвижимость лишает местные бюджеты земельного налога и налога на физических лиц. У местного самоуправления остается три вида налогов: налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. Но эти налоги способны обеспечить лишь менее 2% доходной базы местных бюджетов. Президент РФ Д.А.Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года отметил, что «До сих пор не найдена схема оптимального размещения по стране территориальных структур федеральных органов исполнительной власти… А также – нужна схема их эффективного взаимодействия с региональными органами власти. Напомню, что в соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции – федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Однако эта норма Конституции в полной мере пока так и не реализована. Правительству следует еще раз изучить этот вопрос и представить необходимые предложения».[12] В Послании Федеральному Собранию 2008 года Президентом РФ Медведевым Д.А. было отмечено, что «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства»[13]. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, тем не менее, имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления. Развитие института местного самоуправления в российских условиях способствует становлению системы демократического управления. На наш взгляд, источником противоречий в бюджетно-экономическом развитии явилось, прежде всего отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов Федерации. Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления – необходимый этап в построении правового государства.
§3. Местное самоуправление в системе федеративных отношений
Определяющее значение для формирования современной системы местного самоуправления в нашей стране имеет принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации. Конституция РФ, признавая институт местного самоуправления как элемент гражданского общества, подразумевает самостоятельную деятельность населения непосредственно или через выборные органы местного самоуправления, а значит, невхождение в систему органов государственной власти. Конституционная независимость не означает изолированность местного самоуправления от общественно-политических отношений, происходящих в государстве. Не входя в систему государственной власти, местное самоуправление не перестает оставаться зависимым от нее. Так как полномочия органов государственной власти как федеральных, так и региональных структур, распространяются на сферу действия местного самоуправления. Органам государственной власти и местного самоуправления необходимо строить взаимоотношения на основе взаимовыгодных отношений и сотрудничества.
Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти. Этот социальный институт трактуется как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление в Российской Федерации соответствует сложившимся общемировым традициям и Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г. Выделяется несколько основных проблем, связанных с местным самоуправлением и его становлением в Российской Федерации:
- формирование правовой базы местного самоуправления;
- формирование территориальных основ местного самоуправления;
- формирование структуры органов местного самоуправления:
- определение компетенции местного самоуправления;
- формирование финансовой и экономической базы местного самоуправления;
-упорядочение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- кадровое, научно-методическое и информационное обеспечение местного самоуправления. В последние годы принят ряд федеральных законов в области местного самоуправления. Внесены изменения и дополнения в «отраслевое» законодательство, касающееся компетенции местного самоуправления. Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе таких значимых, как Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации. Вопросы организации и деятельности местного самоуправления нормативно отражены практически во всех субъектах Российской Федерации. Тем не менее, имеет место несогласованность между собой норм, касающихся порядка организации и деятельности местного самоуправления. Не систематизированы вопросы местного самоуправления, требующие законодательного урегулирования. В ряде случаев при организации системы местного самоуправления в субъектах РФ нарушается федеральное законодательство. Ф.Х. Мухаметшин в упоминавшемся ранее диссертационном исследовании определяет систему местного самоуправления как «важнейший элемент становления демократической России», «цементирующий раствор государственной целостности». За всей эмоциональностью этих и многих других определений прослеживается осознание значимости данного феномена для настоящего и будущего российского государства. Получив свое конституционное закрепление, этот социальный институт определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его местных традиций». Важность развития института местного самоуправления в российских условиях предопределяется многими обстоятельствами. Прежде всего, оно способствует становлению системы демократического управления. Местное самоуправление помогает каждому гражданину осознать, что демократия – это не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие людей в делах и заботах того сообщества, частью которого они являются. Абстрактное демократическое право на свободу реализуется здесь в конкретном праве на осуществление местного самоуправления. Как писал А. Токвиль, «общинные институты играют ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой». Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил, что местное самоуправление осуществляется в территориальных границах муниципальных образований. Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет утверждать, что муниципальными образованиями в момент введения этого термина в юридическую практику являлись территории, в которых местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законом Российской Федерации о местном самоуправлении 1991 г. В соответствии с федеральным законом субъекты РФ могут выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом региональных, политических, культурных, национальных, географических и других особенностей. Вместе с тем нельзя не отметить, что выбор моделей территориального управления в ряде случаев проходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их конкретных интересов. Результатом этого стало то, что территории муниципальных образований устанавливались либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов, реализуемых местным самоуправлением. Несмотря на то, что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено, организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Организация муниципальной власти зачастую осуществлена таким образом, что мэр становится фигурой, не подконтрольной ни населению, ни представительному органу местного самоуправления.
Федеральное законодательство в настоящее время не содержит ограничительных механизмов, препятствующих высокой концентрации власти в одних руках. В законе лишь определено, что вопрос подконтрольности выборных лиц регулируется уставом муниципального образования, принимаемом населением непосредственно, или представительным органом. Гарантии наличия собственной компетенции местного самоуправления состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления федеральным законом. Кроме того, федеральными законами органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями Российской Федерации.