- о согласовании процедур составления и реализации федеральных и региональных целевых программах;
- о согласовании программ социально-экономического развития, программ управления и программ проведения административной реформы;
- о разработке комплекта публичных соглашений о разных видах взаимодействия субъектов публичного и частного права. Тенденцией последних лет является расширение круга субъектов федеративных отношений за счет включения в него экономических субъектов[16]. Данное понятие охватывает организации, предприятия и учреждения различным форм собственности. Если для организаций государственного сектора сохраняется в основном прежний механизм государственного управления, то для отношений с бизнес-структурами характерны другие формы связей – регулирующие, легализующие, координирующие и контрольные. Взаимоотношения органов государственной власти с экономическими субъектами развивается по двум направлениям – это связи властных органов как с отдельными предприятиями и организациями, так и с их объединениями. Примером последних лет служит общероссийская ассоциация «Опора России», имеющая свои отделения почти во всех субъектах Российской Федерации. Государственные органы налаживают сотрудничество с бизнес-структурами в пределах своей компетенции. Для федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ появляется возможность расширять ресурсные и иные источники для реализации конституционных и законодательных полномочий. Президент РФ не раз отмечал необходимость делового взаимодействия власти и бизнеса по разным направлениям – развитие промышленности, строительства, инфраструктуры территорий и особенно в реализации приоритетных национальных проектов. Все более широкое признание получают способы повышения социальной ответственности бизнеса. Социальные соглашения между государственными и муниципальными органами, с одной стороны и экономическими структурами – с другой, позволяют усилить акценты их взаимодействия. Новой формой взаимодействия власти и бизнеса является государственно-частное партнерство. Развитие этих форм взаимодействия получило в ряде регионов России, в Самарской области, в частности. Об этом подробнее мы поговорим далее. В результате, можно сделать вывод о том, что, в рамках существующей системы федеральных округов, целесообразно развивать горизонтальные социально-экономические связи, способствующие совершенствованию федеративных отношений, развитию как отдельных субъектов федерации, так и региона в целом. Приведение в соответствие регионального и федерального законодательства – это необходимый и очень важный этап развития федерализма в стране. И конечно, это необходимо для дальнейшего развития и укрепления социально-экономических связей между регионами. Автор приходит к выводу, что социально-экономическая интеграция субъектов РФ – это не только закономерный и логичный процесс, обусловленный исторически сложившимися связями между регионами, но и реально существующая действительность, имеющая политико-правовую поддержку на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном. Это обеспечивает единство и целостность страны, реализуя основные принципы федерализма.
Формирование и укрепление правового государства гарантирует эффективное действие законов и охрану интересов граждан, юридических лиц, всех государственных органов и организаций, местного самоуправления, государства и общества в целом. Дело не сводится только к принятию законов и иных правовых актов в данной сфере, хотя это и очень важно. Прежде всего, актуален сам по себе вопрос необходимости разработки стратегий регионального развития. Без учета особенностей отдельных регионов не может быть эффективной общеэкономической политики, поэтому определение стратегических перспектив развития территорий является одним из залогов высоких темпов экономического роста в стране в целом.
Вместе с тем, регионы не существуют изолированно, их экономика является частью экономики страны в целом, поэтому в той или иной степени необходима координация как федеральных и региональных решений, так и стратегий развития соседних регионов. В настоящее время в России уже есть опыт согласования на федеральном уровне программ социально-экономического развития регионов и в меньшей степени стратегий регионального развития. Этот опыт формирует различные подходы в построении модели сотрудничества субъектов Федерации друг с другом, иначе говоря, как должно выстраиваться межрегиональное сотрудничество при посредничестве федеральных органов власти.[17] По мнению многих аналитиков, учитывая итоги реализации национальных проектов и других межрегиональных социально-экономических и производственных программ, нередко складывается ситуация, при которой федеральный законодатель как бы провоцирует региональные власти на опережающее принятие собственных законов и возникновение в дальнейшем соответствующих противоречий. Более того, он нередко вторгается в сферу исключительной компетенции субъектов РФ. Основной Закон Российской Федерации прямо предусматривает возможность передачи органами исполнительной власти по соглашению с исполнительной властью субъектов РФ осуществление и своих полномочий, и наоборот.[18] Главным в федерализме является не абсолютное тождество субъектов Федерации, а их единство в многообразии и разумное распределение полномочий и ответственности. И конечно, это необходимо для дальнейшего развития и укрепления социально-экономических связей между регионами. Анализируя этапы развития федерализма не только как форму государственного устройства, но и как основополагающий принцип взаимоотношений центра и регионов нужно отметить, что одним из важнейших основ федеративного устройства Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти. При установлении объема компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления целесообразно действовать по принципу субсидиарности,[19] получившему широкое признание в мировой практике и доказавшем свою эффективность. Использование этого принципа позволило бы не только разгрузить Центр от несвойственных ему функций, но и ускорить принятие решений по многим вопросам деятельности органов государственной власти и при этом учесть особенности отдельных регионов России. Этот процесс необходимо обеспечивать как по «вертикали», так и по «горизонтали», используя и существующие межрегиональные связи и ассоциации и выстраивая новые формы взаимодействия.[20] И сами региональные власти должны играть здесь ключевую роль. Реализация этой политики должна основываться на принципах бюджетного федерализма, что позволит всем уровням власти: федеральному, региональному и муниципальному – эффективно выполнять программы социально-экономического развития региона. Какую роль при построении программ социально-экономического развития региона может играть муниципальный уровень власти? Каковы правовые механизмы для равноправного участия муниципалитетов в этом процессе существуют на сегодня? В Конституции РФ местное самоуправление определяется как основа Конституционного строя (ст. 12) и как способ обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130). Соответственно, гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (предложение 2, ст. 12).
Местное самоуправление представляет собой право организованного в рамках муниципальных образований населения на самостоятельное осуществление этой власти и на выбор в рамках законов организационных форм ее осуществления. Следовательно, местное самоуправление может быть охарактеризовано как в контексте обязательности его организации, так и с точки зрения права жителей на местное самоуправление. Это право включает в себя право на сотрудничество при осуществлении их полномочий, а также на вступление в рамках закона в ассоциации с другими муниципальными единицами для осуществления задач, представляющих общий интерес. Данное положение зафиксировано в статье 10 ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления[21] и предполагает возможность кооперации муниципалитетов, как в национальном, так и в региональном масштабе. В каждом государстве должно быть признано право муниципальных единиц вступать в межмуниципальные и международные объединения для защиты и продвижения общих интересов. Таким образом, право на межмуниципальное сотрудничество рассматривается Хартией в качестве элемента права муниципальных единиц на местное самоуправление, формы реализации их организационной самостоятельности.[22] Право на сотрудничество[23] нашло отражение в более узком контексте, уже в первом Федеральном законе о местном самоуправлении 1995 года (Федеральный закон №154-Ф3). В нем закреплялось право муниципальных образований на объединения в Ассоциации или Союзы в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов (статья 10). Подобная узкая трактовка межмуниципальной кооперации, однако, с самого начала не рассматривалась в качестве основания для отрицания всех иных форм горизонтального взаимодействия муниципальных образований (например, право на заключение договоров (соглашений) о сотрудничестве (совместной деятельности); право на создание совместных координационных органов, рабочих групп без наделения их статусом юр. лица и т.д.). Соответственно, в литературе межмуниципальная кооперация обычно определялась достаточно широко: как «взаимодействие муниципальных образований в лице их представителей или органов в целях координации, более эффективного осуществления своих прав и интересов, совместного решения различных вопросов и проблем». Новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года[24] (Федеральный закон №131-Ф3) уделяет существенно большее внимание регулированию вопросов межмуниципального взаимодействия. Во-первых, принципы, цели и формы межмуниципального сотрудничества в общем виде определяются в статье 8 главы 1 «Общие положения» Федерального закона №131-Ф3. Во-вторых, межмуниципальному сотрудничеству посвящена специальная глава 9 указанного закона. Правовое регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества на уровне субъектов РФ существенно ограничивается: оно осуществляется лишь «в случаях и порядке, установленных федеральными законами» (ч., ст. 6). Вместе с тем, необходимость привлечения регионального законодателя для регламентации отдельных вопросов межмуниципального сотрудничества в рамках территории субъекта РФ, прежде всего создания региональных советов муниципальных образований, представляется очевидной. В настоящее время развитие этого направления регионального законодательства существенно затруднено в связи с отсутствием соответствующего «разрешения» в федеральном законе. В тоже время, субъекты РФ все-таки осуществляют правовое регулирование создания Региональных советов муниципальных образований, используя в качестве правовой основы для этого поручение органам государственной власти субъектов РФ, содержащееся в пункте 5 части 1 статьи 85 Федерального закона №131-Ф3- Содействовать созданию Советов муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с требованиями Федерального закона №131-Ф3. Опираясь на концепцию межмуниципального сотрудничества, его можно определить определяется как: