Фракции используют свое влияние при контроле за деятельностью правительства. Например, фракции в некоторых странах могут инициировать такую форму парламентского контроля как интерпелляция. Но, может быть, самое главное в их деятельности это то, что в парламентских республиках и монархиях фракции образуют и формируют правительство. Если фракция имеет абсолютное большинство в парламенте, то она и создает правительство, если же численности не хватает, то фракции объединяются и образуют коалиционное правительство.
В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром и реальным руководством той или иной партии. Лидер парламентской фракции – это одновременно лидер всей партии. Он определяет политику партии и представляет ее в парламенте.
В Великобритании вся парламентская деятельность связана с существованием фракции. Фракция, которая обладает большинством в парламенте, образует правительство, лидер этой фракции становится премьер-министром. Вторая по численности фракция образует официальную оппозицию. Лидер фракции оппозиции становится "лидером оппозиции Ее величества" и возглавляет "теневой кабинет".
Руководство фракций
Фракции имеют свое руководство. Руководство может быть идеологическим и процедурным. Лидер партии всегда является общим руководителем фракции, но ряд фракций имеют еще процедурных начальников. В англо-саксонских стран они именуются "кнуты" (whips), они следят за порядком голосования, следят за тем, чтобы члены фракции правильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и т.д. Они подчиняются такому фактическому лидеру и помогают ему.
Руководящим органом фракции, как правило, является общее собрание депутатской группы. Оно может именоваться по-разному: конференция, собрание, в Америке применяется термин "кокус". На этих собраниях вырабатываются общие направления деятельности фракции, решаются организационные вопросы, решаются вопросы о том, как голосовать по конкретному законопроекту. Затем эти решения неуклонно выполняются. В ряде стран работой фракции руководит (координирует) специальный орган. В ФРГ – это "Исполнительный комитет" фракции. Во Франции – "бюро". В Швеции – это "доверительный совет", который является руководящим органом фракции.
В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи "уволенным" из партийной фракции, он теряет половину своей силы, а может и больше. Поэтому депутату, если он хочет строить свою политическую карьеру, приходится подчиняться. Рядовые депутаты, их часто называют "заднескамеечники", какого-то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким-то интересным сообщением во время прений.
Иные органы парламента
В парламентах могут быть какие-то иные органы и структурные части, помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах, например, есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Есть такая должность омбудсман, или "народный защитник". Эта должность впервые была создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время институт омбудсманов получил свое развитие, они чаще всего называются уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как-то задеть их права.
Парламенты создают так называемые счетные палаты или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц. Например, в ФРГ есть уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии.
В некоторых парламентах создаются "Советы старейшин", или они называются "Сеньорен-конвенты". В ФРГ в Совет старейшин входит председатель Бундестага, его заместители и несколько депутатов от фракций, причем представительство пропорционально численности фракции: большая фракция делегирует больше своих членов в Совет старейшин. Полномочия Совета старейшин достаточно специфичны. Они занимаются в основном организационными проблемами: помогают Председателю палаты вести дела палаты, проводят в необходимых случаях или организует переговоры фракций о персональных назначениях и выборах, они участвуют в выработке повестки дня, могут вырабатывать внутренние акты парламента (например, положение о комитетах и комиссиях) и решать ряд других вопросов. Это важный вспомогательный орган. Кроме названия "Совет старейшин" могут быть и иные названия: Бюро, Общий комитет и т.д. Эти органы создаются для организационной помощи депутатам и руководству палаты.
Компетенция парламента
Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах, или же нет, круг вопросов, которыми занимается парламент (т.е. полномочия парламента) всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, кроме названных полномочий, еще называются полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Так или иначе, минимальный круг вопросов, которым занимается парламент – это названные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов и, может быть, самое своеобразное полномочие – полномочия по передаче части своих полномочий – т.е. делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству).
Издание законов
Однако, какие бы не были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.
Мы называли шесть разновидностей законов, которые существуют в зарубежных странах. Из этих шести – четыре вида законов принимаются парламентом. Как правило, везде главным делом парламентов является принятие конституции, принятие конституционных законов, принятие органических законов и принятие обычных законов. В этот перечень иногда включают принятие парламентских уставов или регламентов. Это вопрос спорный. Некоторые источники считают их нормальными законами, а некоторые относят парламентские уставы к промежуточным формам между законами и менее важными нормативными актами. Так или иначе, круг законодательства, круг актов, относящихся к законам, достаточно широк.
Можно уточнить законодательную компетенцию парламента, потому что помимо обычного перечисления видов законов еще следует назвать основной круг вопросов, по которым и принимаются законы. К числу этих вопросов относятся законы, которые определяют конституционный строй государства, систему органов государства, взаимоотношения между ними, а также порядок формирования этих органов, права и свободы граждан, в частности, избирательные права и т.д.
Специальными законами закрепляется система полномочий и порядок формирования органов местного самоуправления. Важным направлением, которое регулируется законами, является сфера экономики, т.е. законы, которые определяют статус промышленных предприятий, банков и иных экономических органов.
Законы регулируют социальные вопросы, трудовые права граждан, права профессиональных союзов, права объединений предпринимателей и отношений между работниками и работодателями. Важный круг вопросов, которые регулируются законами, это законы о социальном обеспечении. Отдельным кругом вопросов, которые относятся к законодательному регулированию, являются отношения и проблемы гражданства, иные личностные и имущественные права граждан, семейные правовые отношения, отношения в сфере ограничения прав и свобод, связанные с осуществлением охраны общественного порядка и правосудия, т.е. уголовно-процессуальные кодексы и отдельные акты. Также – законы в области внешней политики, обороны, о ратификации договоров и соглашений. Законами определяется порядок образования и структура правоохранительных органов, полиции; структура судебных органов и ряд самых важных вопросов.
Законы отличаются от всех иных актов не только кругом регулируемых отношений, не только наивысшей юридической силой, но и особым порядком разработки, принятия и введения в действие. Этому вопросу мы посвятим отдельное внимание в настоящей главе, т.е. мы остановимся на законодательном процессе.