Правительственная власть
Но все же, говоря о правительстве, как правило, имеют в виду государственный коллегиальный орган, при помощи которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Очевидно, именно в силу расплывчатости термина "правительство", в английском языке чаще употребляется более конкретный для них термин – исполнительная или правительственная власть. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти, от других звеньев государственного механизма, и позволяют изучать их в рамках их собственных полномочий и возможностей.
Итак, в наиболее распространенном понимании правительство – это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране.
Заметим сразу же, что такое определение касается парламентарных форм правления, а к президентским республикам или к дуалистическим и абсолютным монархиям такое определение вряд ли относится. Дело в том, что так называемый кабинет при президенте США не является коллегиальным органом, поскольку решения на собрании членов кабинета принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой государства.
Так или иначе, в общем-то понятно, что у нас подразумевается под термином "правительство" – это, говоря военным языком, некий штаб, который решает оперативные вопросы страны. Он координирует различные направления властной деятельности, управляет самыми разными отраслями жизни: оборона, охрана общественного порядка, иностранные дела, экономика, образование, культура и т.д.
Как называется правительство
Тот орган, который мы именуем правительство, по разному называется в каждой отдельно взятой стране. Чаще всего применяются такие стандартные наименования, как: Совет Министров (Индия), Совет Министров или правительство (Франция, Куба), просто Правительство (Чехия, Колумбия), Кабинет (Япония). В некоторых странах есть название Государственный Совет (Швеция, Норвегия, Финляндия).
В федеративных государствах правительство носит название обозначения государственного устройства. Так в ФРГ оно называется Федеральное Правительство, в Швейцарии – Федеральный Совет. Однако с точки зрения статистики, чаще всего употребляются термины Совет Министров и Кабинет Министров. Кстати, иногда эти термины употребляются как синонимы, а иногда обозначают неодинаковые понятия. Совет Министров чаще встречается при парламентских формах правления, Кабинет – как правило, при сильном президенте или монархе ("кабинет" считается "при" главе государства). Но иногда эти понятия существуют в одной стране. Так, например, в Великобритании Правительство – это более широкое понятие. Это около восьмидесяти человек. А внутри правительства есть еще Кабинет – он включает глав наиболее значительных министерств. В него входят 18-20 человек. Это как бы правительство в правительстве. Иногда в рамках кабинета выделяют еще более узкий внутренний кабинет (3-5 человек): премьер-министр, министр финансов, министр обороны и министр внутренних дел. Ясно, что это самые "важные" министры, пользующиеся наибольшим весом и доверием премьер-министра.
Правительство, кабинет, совет министров – это всегда некая коллегия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже в президентской республике, где президент олицетворяет исполнительную власть, есть реальное правительство, однако оно может обозначаться каким-то служебным словом, не совпадающим с официальным наименованием. Так, например, в США президент имеет кабинет, который состоит из 10-11 министров.
Администрация
То, что понимается под правительством в нашем, европейском, смысле слова, в США называется администрацией президента. В администрацию входят министры и другие государственные служащие. В основном это лица из окружения президента: Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д. Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения. Именно слово "администрация" заменяет американцам привычное нам понятие правительство.
§2. Виды правительств
Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по партийному составу. В зарубежных странах бывают партийные и беспартийные правительства.
Правительства партийные и беспартийные
Партийные правительства есть однопартийные и многопартийные (коалиционные). Однопартийные правительства, как правило, бывают либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (например, Великобритания или Австралия), а также в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. Во втором случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства. Коалиционные правительства чаще всего встречаются в Западной Европе. (Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т.д. Самые небольшие фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не получается.
Так называемые беспартийные правительства бывают трех видов.
Первый вид – это беспартийные правительства, которые характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще отсутствуют политические партии. Это естественная беспартийность как государства, так и правительства. Такие беспартийные правительства существуют в Саудовской Аравии, в Объединенных Арабских Эмиратах, в государстве Оман, Катар и т.д.
Правительство чиновников
Второй вариант беспартийного правительства – это, как правило, правительство, которое создается во время кризисной ситуации. Их еще называют переходными правительствами, "деловыми", "служебными", "правительствами чиновников"; иногда – "рабочими правительствами". (Чаще всего говорят о правительстве чиновников.) Беспартийное правительство образуется тогда, когда партийные фракции не могут договориться и коалиция никак не складывается. Тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая должность. Лица, замещающие ее, не меняются в зависимости от того, приходят ли новые министры или уходят. Постоянные заместители министров обязаны быть беспартийными и осуществлять преемственность и традицию власти. Вот эти постоянные чиновники и образуют беспартийные правительства. Правда, нужно сказать, что такие правительства не принимают значительных и важных решений, а занимаются лишь текущим управлением страной. Эти ситуации встречались в скандинавских странах (Финляндии, Норвегии), а в Голландии в 1977 году почти полгода был такой служебный кабинет, поскольку голландцы очень долго не могли образовать правительственную коалицию.
Правительство чиновников, или служебное правительство, кроме названных стран, в последние годы отмечалось также в Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования такого типа правительства предусмотрена даже в некоторых конституциях. Например, конституция Болгарии 1991 года предусматривает возможность создания такого правительства, если парламентские фракции не могут достигнуть согласия и образовать коалиционное правительство (ст. 99 пункт 5).
Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от первых двух, – ненормальный вариант, поскольку беспартийные правительства могут образовываться при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т.д. Кстати говоря, можно добавить, что при диктаторских режимах не может быть и однопартийного правительства, скажем, британского образца, поскольку эта единственная партия при диктатуре представляет просто группу сторонников диктатора. Это совсем не партия, она лишь имеет некое название и может считаться партией только в представлении сторонников режима, и правительство, составленное из членов этой псевдо-партии, будет на самом деле военной хунтой.
Правительства большинства и меньшинства
В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют еще два типа правительства: правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т.е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций. Эти фракции образуют коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.