Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Чем же объяснить существование правительства меньшинства? Чаще всего это результат каких-то политических столкновений, конфликтов и политических игр. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт и, как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства – очень неустойчивое правительство, и образуется оно в кризисной ситуации. Такие правительства также могут называться служебными, временными, переходными. В разных странах это могут быть разные наименования. Чаще всего они именуются служебными или временными правительствами. Это не одно и то же, что правительство чиновников, потому что правительство чиновников – это абсолютно нейтральные люди, возглавляющие министерства и ведомства, а правительство меньшинства означает, что министрами являются партийные деятели, которые не имеют абсолютной поддержки парламента.
Правительство меньшинства образовывались в скандинавских странах (Дании, Швеции), были такие случаи в Индии и других странах.
Встречается еще понятие "правительство национального единства". Под таким названием выступает правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в правительство национального единства могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны. Скажем, в Великобритании несколько раз создавались такие правительства, которые были созданы политическими противниками в лице консерваторов, лейбористов и либералов. Такие правительства иногда образовывались и в других странах – Бельгии, Греции, Ливане. Цель таких правительств – преодоление тяжелого положения в экономике либо объединение всех сил для отражения внешнего врага и т.д. Граждане должны видеть, что все силы объеденены для преодоления какой-то общей опасности для всей страны.
§3. Порядок образования (формирования)
правительства
Два способа формирования
Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Можно выделить два основных способа образования правительства: парламентский способ и внепарламентский способ.
Парламентский способ образования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Уточним, что это может быть не обязательно лидер партии. Это может быть лидер коалиции, блока. В любом случае, есть некий государственный деятель общегосударственного масштаба, который опирается на большинство в парламенте.
Такой лидер формально назначается главой государства (либо монархом, либо президентом), он формирует состав правительства и представляет его и программу деятельности для утверждения парламентом. После утверждения парламентом глава государства издает или подписывает формальный акт о назначении премьер-министра. Иногда глава государства таких актов не издает и правительство приступает к работе непосредственно после утверждения его парламентом и издания об этом обычного парламентского постановления.
Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы, входили в состав Британского Содружества Наций либо были ее территориями (колониями, доминионами)- Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и ряд других стран.
Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то ситуация усложняется. В таком случае глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту коалицию.
Форматор и информатор
В некоторых странах (Голландия, Бельгия, Дания) перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор. Кстати, надо выделить два редких термина: "форматор" и "информатор". Форматор – это такое ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Это лицо, которое от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Если форматор может договориться с лидерами фракций, может заручиться их поддержкой, он составляет список поддерживающих его фракций. В случае успеха такой миссии форматор, как правило, становится главой правительства – премьер-министром. Однако бывает, что и не становится, а приводит к власти другого. Так, например, в Бельгии в 1982 году была сложная политическая ситуация и сменилось четыре форматора, прежде чем М. Мартенс, в конце концов, смог предоставить королю список реального правительства и стал премьер-министром.
Другая временная государственная должность – информатор. Информатор – лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо какой-то политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства. В основном такие своеобразные должности, как форматор и информатор применяются в скандинавских странах – Дании, Норвегии, Бельгии.
В ряде стран, при образовании правительства, всегда применяется процедура, сутью которой является формальное избрание парламентом главы правительства. То есть. определенное лицо, конкретный политический деятель представляется и предлагается парламенту в качестве главы правительства, а парламент голосует за это лицо. Система санкции парламента и одобрения кандидатуры парламентом применяется в ФРГ, Японии, Швеции и др. В ФРГ кандидат на должность канцлера формально предлагается президентом, но президент не имеет права выбора. Он предлагает то лицо, которое ему представляется руководителями фракций. Обычно фракции заранее договариваются, и после неформального подсчета голосов (после того, как они уверены, что предложенное лицо будет избрано) они предлагают данную кандидатуру президенту. Президент вносит такое предложение в Бундестаг, а Бундестаг голосует за это лицо. В ФРГ для избрания канцлера требуется одобрение только нижней палаты.
В некоторых странах требуется одобрение обеих палат. В Японии, к примеру, нужно, чтобы обе палаты поддержали кандидатуру премьер-министра. Если есть разногласия, то мнение нижней палаты считается решающим.
В Швеции своеобразный способ голосования за утверждение премьер-министра членами парламента (Ригсдага). Там избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство. В литературе отмечен любопытный случай, когда в октябре 1968 года было сформировано правительство, которое располагало поддержкой лишь 10% депутатов. Одновременно с избранием правительства был избран его глава – У.Ульстон – голосами всего лишь 39 депутатов (представителей его партии). Против него проголосовало 72 депутата, остальные воздержались. И поскольку 72 депутата, проголосовавшие против Ульстона, естественно, не составляли абсолютного большинства, он стал премьер-министром и некоторое время исполнял эти обязанности.
Вотум доверия
В ряде стран для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей и стать законным и легитимным правительством, оно должно получить поддержку парламентского большинства. Поддержка оформляется в виде вотума доверия составу правительства, лидеру правительства и программе правительства. Такая модель, когда необходимо получить вотум доверия, называется "позитивный парламентаризм" и применяется в Греции, Италии, Польше, Турции и др.
На получение такой парламентской поддержки выделяется определенное время. Иногда правительство приступает сразу к выполнению своих функций, но затем в течение определенного срока должно получить вотум доверия. В Италии это 10 дней, в Чехии – 30 дней. Если в течение этого времени поддержка не получена, значит правительство не становится законным органом и уходит в отставку.
Вотум недоверия
В других странах Европы применяется принцип так называемого "негативного парламентаризма". Это означает, что правительство не должно получать вотума доверия, а действует после формирования до тех пор, пока не будет предъявлен вотум недоверия. Считается, что правительству доверяют до тех пор, пока специально не проголосуют о недоверии. Такая система существует в Дании, Голландии, Норвегии. Там правительство сразу приступает к исполнению своих функций после утверждения главой государства (монархом). При такой ситуации возможно и существование правительства меньшинства. Оно будет действовать до тех пор, пока большинство не решит его сместить.